4. 헌법의 기본원리
가. 국민주권의 원리
1) 국민주권의 원리와 의의
국민주권의 원리라 함은 국가의 최고의사를 결정할 수 있는 원동력인 주권을 국민이 가진다는 것과 모든 국가권력의 정당성의 근거가 국민에게 있다는 원리를 말한다. 이러한 국민주권의 원리는 미국의 독립선언과 프랑스의 인권선언을 비롯하여 현대 민주국가의 헌법이 예외 없이 선언하고 있다.
2) 국민 주권론과 인민주권론
국민 주권론에서는 국민의 개념을 국민(nation)과 인민(people)으로 구분하여, 이들을 각기 그 주체로 하는 국민 주권론과 인민주권론을 구별하고 있다. 국민주권의 원리와 인민주권의 원리는 다음의 점에서 구별되고 있다.
첫째, 국민주권의 원리에 있어서 주권의 주체는 관념적이고 추상적인 전체국민을 의미하지만, 인민주권의 원리에 있어서 주권의 주체는 현실적이며 구체적인 개개인의 집단, 즉 유권적 시민(有權的市民)의 총체를 의미한다.
둘째, 국민주권의 원리에 있어서는 전체국민의 추상적으로 말미암아 그 주권이 대표에 의하여 행사될 수밖에 없는 대의제(간접민주제)를 이상으로 한다. 그러나 인민주권의 원리에 있어서는 유권적 시민의 총체가 직접 주권을 행사하는 직접민주제를 이상으로 한다.
셋째, 국민주권의 원리에 있어서 그 대표는 그를 선출한 국민의 지시나 명령에 구속되지 아니하는 무기속위임(無覊束委任)을 본질로 하지만, 인민주권의 원리에 있어서 그 대표는 그를 선출한 주권자의 지시와 통제에 따르는 기속적위임(覊束的委任)을 본질로 한다. 이러한 이유로 국민주권의 원리에 있어서 그 대의제는 권력분립의 원리를 필수적인 전제로 하지만, 인민주권의 원리에 있어서는 그 직접민주제로 말미암아 권력분립의 원리가 거부되고 권력집중의 원리가 요청되고 있다.
넷째, 국민주권의 원리에 있어서 선거는 반드시 보통선거가 아닌 교양과 재산을 가진 자에게만 부여하는 제한선거도 무방하지만, 인민주권의 원리에 있어서 제한선거는 주권적 인민의 주권을 제한하는 것으로 간주되어 용납되지 아니한다.
다섯째, 국민주권의 원리에 있어서는 대의제의 필연적인 결과로 주권의 주체(전체국민)와 주권의 행사자(유권적 시민의 총체)가 분리되지만, 인민주권의 원리에 있어서는 직접민주주의 결과로 주권의 주체와 행사자가 대체로 일치한다.
요컨대 국민 주권론과 인민주권론은 일응 구별되지만, 현대국가의 헌법에서는 순수한 국민 주권론이나 인민주권론만을 정치적 구성 원리로 하고 있는 헌법을 찾아보기 어렵다. 오히려 국민 주권론과 인민주권론의 조화를 헌법의 기본 틀로 하고 있다.
3) 국민주권의 원리의 내용
가) 국민주권에 있어서「주권」의 의미
국민주권에 있어서 주권(主權)이란 국가의사를 전반적·최종적으로 결정할 수 있는 최고의 권력 또는 권위이며 통치권과는 구별된다. 주권은 대외적 독립성·대내적 최고성을 본질적 특성으로 하면서 시원성·항구성·단일분가분성·불가양성·자율성 등과 같은 속성을 가진 권력이다.
나) 국민주권에 있어서「국민」의 의미
국민주권의 원리에 있어서 국민(國民)은 이념적으로는 국가의 구성원인 국민전체를 의미한다. 그러나 주권의 주체로서의 전체국민은 그 추상적으로 말미암아 현실적으로 합의체(合議體)의 구성이나 통일적 집단행동이 불가능하므로, 전체국민을 주권자로 파악하는 국민 주권론은 국가권력은 국민전체의 이익을 위하여 행사되어야 한다는 국가권력의 정당성의 근거를 의미하는 정치적·이데올로기적 개념일 뿐이다. (主權槪念理念說)
그러나 국민주권의 원리에 있어서 국민을 전체국민과 유권적시민의 총체로 2분하여(國民槪念二分說), 전체국민은 주권의 귀속주체 내지 주권의 보유자(理念的主權者)이고, 주권의 현실적 행사자(現實的 主權者)는 유권적시민의 총체라고 이해할 경우에는 그 국민의 현실성·구체성으로 말미암아 국민주권의 원리는 주권자가 국가의사를 직접 결정하거나 아니면 적어도 국가의사의 결정이 국민적 합의에 기초하는 것이어야 한다는 법적 원리를 의미하게 된다.(主權槪念規範說)
4) 국민주권의 제도적 구현형태
주권이 국민에게 있음을 실정헌법이 규정하고 있는 경우에도 기술적인 또는 이념적인 이유로 국민이 언제나 직접 국가의사를 결정할 수는 없다. 따라서 국민주권의 원리를 현실적으로 구현하기 위해서는 어떠한 기술적 방법 내지 제도적 장치가 필요하다. 국민주권의 제도적 구현형태에는 국민이 국가정책 결정과정에 참여하는 방법에 따라 직접민주제와 간접미주제가 있다.
간접민주제(間接民主制)라 함은 주권자인 국민이 대표기관을 선출하여 그들로 하여금 국민을 대신하여 국가의사나 국가정책을 결정하게 하는 제도를 말한다. 따라서 간접민주제에 있어서는 대의제(代議制)의 원리가 지배한다. 그러므로 현대 민주국가에서 의회제도와 선거제도는 국민주권의 원리를 구현하기 위한 필수적인 제도로 간주되고 있다.
직접민주제(直接民主制)라 함은 주권자인 국민이 직접 국가의사나 국가정책을 결정하는 제도로서 여기에는 동일성의 원리(同一性 原理)가 지배한다. 현대 민주국가에서는 직접민주제의 방식으로 국민 투표제를 비롯하여 국민발안제와 국민 소환제를 채택하고 있다.
5) 현행헌법과 국민주권의 원리
가) 국민주권의 원리와 의의
헌법은 전문에서 국민을 헌법제정의 주체라고 규정하면서 제1조 제2항 전단에서는「대한민국의 주권은 국민에게 있고」라고 하여 국민주권의 원리를 선언하고 있다. 이때의 주권은 대한민국의 국가의사와 국가적 질서를 최종적·전반적으로 결정할 수 있는 최고의 권력을 의미하며, 이때의 국민은 이념적으로는 대한민국의 국적을 가진 국민의 전체를 의미하지만, 현실적으로는 유권적시민의 총체를 의미한다.
나) 국민주권의 원리의 구현
헌법은 국민에 의하여 직접·간접으로 선출된 대표자(국회·대통령·법원·헌법재판소)로 하여금 국민을 대신하여 국가적 의사를 결정하게 하는 간접민주제를 원칙으로 하면서도 국민이 국민투표 등의 방식으로 국가의사를 직접 결정하는 직접민주제를 가미하고 있다.
(1) 간접민주제에 의한 구현
현행헌법에 있어서 국민주권의 원리를 구현하기 위한 간접민주제의 내용으로는 (ㄱ)의회주의와 (ㄴ)국민의 대표기관인 대통령과 국회의원들로 하여금 국민을 대신하여 국가적 의사와 국가정책들을 결정하게 하는 대의제를 들 수 있다.
(2) 직접민주제의 가미
현행헌법에 있어서 직접민주제는 헌법개정안과 국가 안위에 관한 중요정책을 국민이 국민투표로써 직접 확정하는 경우이다. 국민주권의 원리를 한층 더 직접민주제적 방식으로 구현하려면 그 외에도 국민발안제·국민소환제 등이 도입될 필요가 있다.(권영성.헌법학개론.법문사.1999. 94∼97쪽)
나. 자유민주주의(自由民主主義)
1) 자유민주주의 의의(意義)
자유민주주의는 자유주의와 민주주의가 결합된 정치원리이다. 자유민주주의라 함은 인격을 독자적·자율적으로 발전시켜 나가려는 인간정신의 근원적 욕구에 바탕한 이념 내지 원리로서 국가권력의 간섭을 배제하고 개인의 자유와 자율을 옹호하고 존중할 것을 요구하는 사상적 경향을 말한다.
2) 자유민주주의 내용(內容)
자유민주주의가 인민민주주의와 사회민주주의 등과 구별되는 개념임에는 틀림이 없지만, 그 내용과 특징이 어떤 것인가는 논란의 대상이 되고 있다. 독일연방헌법법원에 의하면, 자유민주주의는「모든 폭력적 지배와 자의적 지배를 배제하고, 그때그때의 다수의 의사와 자유 및 평등에 의거한 국민의 자기결정을 토대로 하는 법치국가적통치질서(法治國家的統治秩序」라고 한다. 그리고 자유민주적 기본질서의 내용적 요소로서 인간의 존엄과 인격의 존중을 기본으로 하는 인권의 보장, 국민주권의 원리, 권력분립의 원리, 책임정치의 원리, 행정의 합법률성, 사법권의 독립, 복수정당제와 정당 활동의 자유 등을 들고 있다.
3) 현행헌법과 자유민주주의
가) 자유민주주의의 의의
헌법은 전문에서「자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여」라고 하고, 제4조에서「대한민국은... 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정택을 수립하고 이를 추진한다.」라고 하며, 제8조 제4항에서는「정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는...해산된다」라고 하고 있다. 이것은 자유민주주의가 현행헌법에 있어서 기본원리의 하나임을 천명한 것이다.
헌법재판소는 국가보안법 제7조 제1항·5항에 대한 한정합헌결정(限定合憲決定)에서「...자유민주적 기본질서에 위해를 준다 함은 모든 폭력적 지배와 자의적 지배, 즉 반국가단체의 1인 독재 내지 1당독재를 배제하고 다수의 의사에 의한 국민의 자치·자유·평등의 기본원칙에 의한 법치국가적 통치 질서의 유지를 어렵게 만드는 것이고, 이를 보다 구체적으로 말하면 기본적 인권의 존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제 질서 및 사법권의 독립 등 우리의 내부체제를 파괴·변혁시키려는 것으로 풀이할 수 있을 것이다」라고 판시함으로써, 자유민주적 기본질서에 대한 독일연방헌법법원의 견해를 대체로 수용하고 있다.
나) 자유민주주의의 구현
(1) 기본적 인권의 존중
인간의 존엄성 존중을 바탕으로 하는 기본적 인권의 보장은 자유민주주의의 내용 중에서도 핵심적인 요소이다. 특히 정치적 기본권은 자유민주주의를 유지하고 실현하는데 불가결의 요소이다. 헌법은 제2장에서 인간으로서의 존엄과 가치의 존중, 행복추구권, 법 앞에서의 평등을 비롯한 다양한 자유와 권리들을 보장하고 있다. 또한 자유와 권리가 현실적으로 침해된 경우에는 그 구제를 위한 청구권적 기본권까지 상세히 규정하고 있다.
(2) 권력분립의 원리
권력분립의 원리라 함은 국가의 통치기능을 입법·집행·사법으로 3분하고 이들 기능을 각기 분리·독립된 입법부·집행부·사법부에 귀속시킴으로써 기관 상호간에 균형관계를 유지하려는 통치기구 구성의 원리를 말한다. 현행헌법도「입법권은 국회에」,「행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에」,「사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다」라고 하여 국가권력의 분립을 규정하고 있다.
(3) 의회제도
의회제도라 함은 국민에 의하여 선출된 대표자들로서 구성되는 의회가 공개와 토론의 과정을 거쳐 다수결의 원리에 따라 입법이나 정책을 결정하는 등 의회를 중심으로 국정이 운영되는 정치제도를 말한다. 의회제도는 국민주권의 원리를 구현하고 권력분립에 의한 권력균형의 원리를 기초로 하는 정치제도이므로, 현대 민주국가의 통치구조에 있어 불가결의 정치제도로 간주되고 있다.
(4) 복수정당제도
복수정당제도라 함은 둘 이상의 정당이 존립하고 활동할 수 있는 정당 제도를 말한다. 헌법은「정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.」라고 헌법 제8조 제1항에서 복수정당제를 지향하고 있다. 그러므로 현행헌법에서는 1당제가 인정되지 아니하고 모든 정당에 대한 기회균등이 보장되어야 한다.
(5) 민주적 선거제도
선거라 함은 국민이 의회의원이나 대통령과 같은 국민 대표기관을 선임하는 행위를 말한다. 그러나 현대 민주국가에서 선거는 단순히 대통령이나 의회의원 등 국가기관을 선출하는 기능만을 수행하는 것이 아니라 평화적인 민주질서 형성과 평화적인 정부구성이라는 기능도 수행한다. 따라서 민주적 선거제도의 정립은 민주정치의 성패를 가름하는 관건이 된다. 헌법 제41조 제1항과 제67조 제1항은 민주적인 선거제도의 기본원칙이라 할 수 있는 보통·평등·직접·비밀 선거제를 규정하고 있다.
(6) 사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제 질서
사유재산과 시장경제를 골간으로 하는 경제 질서라 함은 사유재산제를 기반으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 말한다. 헌법도 제23조 제1항에서 재산권을 보장하고, 헌법전문과 제119조 제1항에서는 자유경쟁에 입각한 시장경제질서를 규정하여 우리나라의 경제 질서가 자유시장경제질서를 골간으로 하고 있음을 명백히 하고 있다.
(7) 사법권의 독립
사법권의 독립이라 함은 사법권을 행사하는 법관이 직무수행에 있어 입법권과 집행권 등으로부터 절대적으로 독립하여 누구의 지시나 명령에도 구속되지 아니한다는 원칙을 말한다. 헌법은 제101조 제1항에서「사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다」라고 하여 사법권의 독립을 규정하고,「법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다」(헌법 제103조),「법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직·감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다」(헌법 제106조 제1항)라고 하여 법관의 직무상 독립과 신분보장을 규정하고 있다.(권영성.헌법학개론.법문사.1999.97∼100쪽)
