민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(9)
민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(9)
  • 성광일보
  • 승인 2017.09.28 13:20
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- 민주주의와 지방자치에 대한 논쟁 -

Ⅲ.'지방자치는 한국에 맞지 않다'는 주장에 대한 반론

▲ 명 길 랑/천주교 서울평협 전 대외관계위원장

마담X! 위에서 '국가의 형성과 정치체제'에 대해 살펴보았습니다. 이 부분은 민주시민이라면 누구나 한 번은 생각해 보아야 하고, 특히 마담X께서 '민주주의는 한국에 맞지 않다'는 주장에 대해 다시 한 번 생각할 기회를 드림과 동시에 나의 반론이기도 합니다.

 마담X께서는 '민주주의는 한국에 맞지 않다'는 주장과 더불어 '지방자치는 한국에 맞지 않다'고 주장하였지요. 하긴 '민주주의는 한국에 맞지 않다'고 주장하면서 '지방자치는 한국에 맞다'고 주장하면 논리적 모순이 되지요. 민주주의와 지방자치는 민주주의 국가에서 쌍두마차이니까요.

 지금부터 마담X께서 '지방자치는 한국에 맞지 않다'는 주장에 대해 나의 반론을 시작하겠습니다. 지방자치의 의의, 지방자치의 본질, 지방자치의 유형, 지방자치의 내용, 지방자치의 한계, 지방자치의 필요성, 현행헌법과 지방자치제, 지방자치단체에 대한 국가적 통제를 설명하고, 우리나라 지방자치의 역사, 주민자치의 활성화 및 국내외 사례의 순서로 진행하겠습니다. 이것이 '지방자치는 한국에 맞지 않다'는 마담X의 주장에 대한 반론으로 생각하시기 바랍니다.

 1. 지방자치의 의의
 가. 지방자치의 개념

지방자치란 일정한 지역의 주민이 스스로 선출한 기관을 통하여 그 지역의 사무를 자율적으로 처리하는 제도를 말한다. 지방자치는 해당 지역 주민의 복지에 관한 사항이나 특수한 지역 관심사항을 주민이 선출한 지방자치단체에 의해 처리함으로써 지역 주민의 자치 능력을 기를 수 있다. 뿐만 아니라 중앙정부의 권력을 나누어 맡음으로써 권력 분립의 원리를 실현하는 역할도 한다. 이러한 의미에서 지방자치는 의회제도와 더불어 민주주의를 지탱하는 두 수레바퀴라고 할 수 있다.

지방자치는 지역 주민의 참여 기회를 확대함으로써 주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 정치를 실현하려는 것이다. 따라서 지방자치는 민주정치를 익히는 학교 역할을 하기 때문에 풀뿌리 민주주의라고 부르기도 한다.

중앙 집권적인 근대 민주 국가는 전체의 통일성과 능률이 높아지는 장점도 있지만 각 지역의 독립성과 특수성을 반영하기 어려운 단점이 있다. 지방자치는 지역 주민 스스로의 참여를 통해 각 지역의 특수성을 반영한 최선의 정책을 수립함으로써 지역 문제를 해결할 수 있다는 점에서 중앙 집권적인 단점을 보완할 수 있는 제도이다.

실제로 지방자치를 실시하는 방식은 다양하지만 크게 나누어 주민자치의 요소와 단체 자치의 요소로 구성된다. 주민자치는 정치적 의미의 지방자치로서 지역 사회의 정치와 행정을 그 지역 주민 스스로의 책임 아래 처리한다는 의미이다. 단체자치는 법률적인 의미의 지방자치로서 국가로부터 상대적으로 독립된 지방정부가 중앙정부의 간섭을 받지 않고 자치를 행한다는 의미이다. 주민자치가 자기 통치의 원리를 지향하는 것이라면 단체자치는 지방분권을 강조하는 것이라 할 수 있다.

 나. 관치와 자치
자치(自治)란 타치(他治)와 반대되는 말이다. 그것은 학문상의 의미는 남에 의해서 지배되는 것이 아니고 스스로가 스스로를 다스린다는 것이다. 개인 또는 개체가 타인에 의해 지배되는 것이 아니라 자기 의사와 힘에 의하여 자신의 생활과 활동을 다스리는 것을 의미한다. 이러한 자치의 개념을 정치와 행정에 적용할 때 이것을 정치적 자치, 곧 민주정치하고 한다.

민주정치에 반대 되는 개념이 관치(官治)다. 관치는 정치와 행정이 민주주의적인 정치와 행정, 즉 스스로가 자주적·자율적으로 자기들의 공동문제를 처리하지 못하고 타율적인 정치·행정기구인 관료체제에 의하여 지배되는 것을 뜻한다.

원래 관료체제란 중앙정부와 지방행정기구를 구성하고 있는 직업적 관료집단을 의미한다. 관치는 관료체제에 지배를 의미한다. 따라서 자치냐 관치냐의 차이는 지배의 주체가 누구냐에 대한 구별이다. 관치는 타율적이며 관치적인 데 반해서 자치는 자율적이며 자치적이라는 말이다.

한 나라의 정치와 행정이 자치적이라고 할 때는 중앙정부에서의 정치와 행정이 자치적일 뿐만 아니라 지방정부 차원의 정치와 행정이 자치적이어야 한다는 사실에 유념해야 하겠다.

 다. 민주주의와 지방분권주의
지방자치의 이념은 민주주의와 상통한다.「지방자치는 민주주의의 원천인 동시에 그 교실이다」라고 한 제임스 브라이스(James Bryce)의 말이 흔히 인용되는 것도 지방자치와 밀접한 관련을 가지고 있음을 말해주는 것이다. 이렇게 본다면 풀뿌리민주주의를 강화하고 중앙집권주의를 견제하기 위한 지방분권주의(地方分權主義)의 실현이 지방자치의 이념이라고 할 수 있다.

자치를 민주주의적 정치와 행정으로 이해할 때에 한 나라의 정치체제가 얼마나 민주주의적인가 아닌가를 구별하는 또 하나의 가늠자는 중앙집권적인 체제인가 또는 지방분권적인 정치체제인가의 차이이다.

민주주의적인 정체체제일지라도 중앙집권적 국가에서는 중앙 정치와 행정은 민주주의적, 즉 자치적일 수 있으나 지방정치와 행정은 관료에 의한 지배를 면할 수 없다. 따라서 지방정치와 행정은 자치가 아니라 타치가 된다는 것이다. 이 말은 1/2민주주의로 반쪽의 자치일 뿐이다.

따라서 완전한 자치가 되기 위해서는 지방정치와 행정도 중앙정치와 행정 못지않게 민주주의적이어야 한다. 이렇게 하기 위해서는 국가의 권력을 지방에 분산해야 한다. 이것이 지방분권이다. 따라서 지방자치가 제대로 되기 위해서는 지방분권이 선행되어야 할 이유다.

민주주의가 잘 되는 나라에서도 국가권력이 중앙에 집중되어 있으면 지방주민의 복리에 관한 사무일지라도 중앙정부가 지방에 있는 관료기구를 통해서 처리하게 되니 그것 자체가 자치가 아닌 타치가 된다. 따라서 중앙정부와 지방정부간에 적절한 권한과 기능의 배분이 이루어져야 한다. 중앙정부는 중앙사무를, 지방정부는 지방 사무를 자율적으로 자치할 때 진정한 의미의 민주정치와 행정이 이루어지는 것이다.

오늘과 같이 국민의 생활과 활동이 복잡다단한 시대에 중앙정부(국가)가 전 국토, 모든 국민의 행정수요를 효율적으로 충족시킬 수 없다. 행정수요를 충족시키는 데 필요한 자원배분의 효율적으로 되기 위해서는 지방분권이 불가피하다.

자치가 아닌 관료에 의한 지배를 배제하기 위해서는 지방분권이 반드시 이루어져야 한다. 중앙집권적 정치와 행정체제하에서는 아무리 민주정치가 잘 된다 하더라도 거기엔 타치(관치)가 존재함을 의미한다.(조창현. 지방자치론. 박영사.2002. 3∼5쪽)

 2. 지방자치제의 본질
 가. 지방자치권의 본질

지방자치권의 본질에 관해서는 국가 성립 이전부터 지역주민이 보유한 그 고유권능이라는 자치고유권설(自治固有勸說)과 국가가 승인하는 한도 내에서만 행사할 수 있는 위임된 권능이라는 자치권위임설(自治權委任說)이 있다. 현대의 지방자치는 헌법과 법률의 테두리 안에서의 자치를 의미하기 때문에 국가의 의사로부터 완전히 독립된 지방자치라는 것은 존재할 수 없다. 따라서 제도론적 관점에서 볼 때 자치권위임설이 타당하다.

 나. 지방자치제의 법적 성격
지방자치제의 헌법적 보장이 어떠한 성격을 가지는가에 관해서도 견해가 갈리고 있다. 자치고유설에 의하면 지방자치단체는 국가의 기원과는 별개의 자연적 창조물이며, 지방자치단체의 자치권은 개인이 국가에 대하여 가지는 천부적 자연권과 같은 권리의 일종이라고 한다. 이에 대하여 칼 슈미트는 제도적 보장이라고 주장하였다. 지방자치제를 제도적 보장이라고 하는 것은「지방자치제는 역사적·전통적으로 형성된 제도로서 그 본질적 내용을 입법에 의하여 폐지하거나 유명무실한 것이 되게 하여서는 아니 된다」는 의미이다. 자치고유권설은 현대 민주국가에서 지방자치제가 가지는 법적 성격을 올바르게 파악한 견해라고 할 수 없으므로 제도적 보장설이 타당하다.

 3. 지방자치의 유형
지방자치제는 직접민주제와 간접민주제의 요소를 어떻게 조합하는가에 따라 직접민주제형과 간접민주제형으로 대별된다. 전자의 예로는 주민총회형(住民總會型)을, 후자의 예로는 의원내각제형(議員內閣制型)과 수장제형(首長制型)을 들 수 있다. 주민총회형은 지역 주민이 지역의회를 구성하고 집행에 관한 책임까지 지는 직접민주제적 요소가 강한 유형으로 스위스 등에서 실시하고 있다. 의원내각제형은 지방의회 의원만을 주민이 선출하고 자치단체의 장은 지방의회가 선거하는 유형이다. 수장제형은 지방의회 의원은 물론 자치단체의 장까지도 주민이 직접 선출하는 유형을 말한다.

 4. 지방자치의 내용
지방자치를 제도적 보장으로 보는 경우와 그것을 전권능성(全權能性)과 자기책임석(自己責任性)의 원칙을 보장하는 것이라고 보는 견해가 유력하다.

첫째, 전권능성의 원칙이라 함은 헌법이나 법률이 국가나 그 밖의 공공단체의 사무로서 유보하고 있는 것이 아니라면, 지방자치단체의 모든 사무를 지방자치단체가 효율적으로 처리하고 규율할 수 있는 권한을 가진다는 원칙이다. 전권능성 내용을 이루는 것은 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권을 들 수 있다.

둘째, 자기책임성의 원칙이라 함은 지방자치단체가 그 권한에 속하는 자치사무를 국가의 지시나 후견적 감독을 받지 아니하고, 법에 따라 스스로 합목적적이라고 판단하는 바에 따라 처리하는 권한을 가진다는 원칙을 말한다.

 5. 지방자치의 한계
지방자치단체는 국가와는 별개의 법인격을 가지며 자율적으로 지방행정을 처리한다. 그러므로 지방자치의 본질상 자치행정에 대한 국가의 관여는 가능한 한 배제하는 것이 바람직하다. 그러나 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되는 곳이고, 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부이므로, 지방자치단체가 어느 정도 국가적 감독·통제를 받는 것은 불가피하다.

특히 민주주의 국가에서는 중앙정부와 지방자치단체는 서로 행정기능과 행정책임을 분담하면서 중앙행정의 효율성과 지방행정의 자주성을 조화시켜, 국민(주민)의 복리증진이라는 공동목표를 향하여 협력하는 협력관계에 있어야 하기 때문이다.

지방자치단체에 대한 국가의 감독·통제에는 (ㄱ) 통제수단에 따라 권력적 감독·통제와 비권력적 감독·통제, 사전 예방적 감독·통제와 사후 교정적 감독·통제로 분류되며, (ㄴ) 통제방법에 따라 입법적 감독·통제, 행정적 감독·통제, 사법적 감독·통제 등으로 나누어진다.
(권영성.헌법학개론.법문사.1999.170∼172쪽)

 6. 지방자치의 필요성
가. 독재·전제정치에 대한 방파제

 중앙집권적 국가에는 지방자치가 없으며, 지방자치가 있다는 사실은 중앙집권이 되는 것을 방지한다는 뜻이고, 국민 한 사람 한 사람이 지방자치를 방파제(防波堤)로 삼아 독재 또는 전제정치를 방어하는 것을 말한다.

옛말에 “자유나 자치단체를 갖지 않는 자유국가는 없다"고 했다. 이것은 민주적으로 선출된 중앙정부일지라도 인간인 이상 권좌에 앉게 되면 대중의 의사와 정반대되는 행동을 하는 수가 있기 때문에 삼권분립 같은 제도가 필요했듯이 행정권이 비대해지면 수평적 삼권분립에 못지않게 수직적인 지방분권이 필요하다는 의미이다.

지방자치란 바로 이러한 권력의 수직적 분권을 통해서 지방자치단체가 주민의 지지와 배경을 가지고 중앙정부가 국민의 의사에 반해서 수행하는 것을 비판하고 그 실정을 개정토록 촉구하는 것이다.

 나. 정치의 지역적 실험
지방자치를 실시해야 할 또 하나의 이유는 지방자치는 일정한 지방(지역)에 한해서 그 주민이 독립적으로 맡겨진 사무를 처리하는 것을 뜻하는 것으로, 각 지방에 따라서 여러 가지의 정치적·행정적 실험이 가능하다. 이러한 한 지역의 실험의 결과가 좋을 때는 그것을 다른 지역에서도 배워서 실시할 수 있으나 만약 그 실험의 결과가 좋지 않을 경우에는 그로 인한 피해를 한 지역에는 국한시킬 수 있는 이점이 있다.

 이와 같은 정치적·행정적 실험이 중요한 것은 사회·경제가 변하여 정치·행정도 구태의연하기만 할 수 없지만 이러한 실험을 전국적으로 일제히 실시하는 것은 위험부담이 너무 커서 정치와 행정이 흔히 보수적으로 나아가는 경향이 있기 때문이다. 즉 이러한 실험이 귀중함은 기업과 산업에 있어서의 창의적 노력이 중요시 되는 것과 같은 똑같은 맥락인 점에 유의해야 한다.

 다. 민주주의의 학교
지방자치가 민주주의의 학교라는 말은 두 가지 측면에서 이해되어야 하는데 첫째는 주민 자신의 입장에서의 민주주의에 대한 교육을 받는다는 의미이며, 둘째는 지방자치단체의 대표자가 받는 민주주의 교육을 말한다.

먼저 주민의 입장에서 보면 지방자치를 통하여 정치의 실태를 직접 체험할 수 있는 기회가 된다는 점이다. 물론 지방자치라는 것이 중앙정치와는 차이가 있지만 지금까지 '정치'라고 하게 되면 자기와는 먼 곳에 있는 것으로, 그리고 자기와는 직접 관계가 없는 것으로 인식되던 것에서 탈피해서 지기 신변에서 생겨나고 자기와 직접적 관계가 있는 것으로 인식하게 된다는 것은 정치에 대한 올바른 인식이라는 맥락에서 매우 중요한 계기가 된다. 즉 지방자치를 통해서 자신이 던진 한 표가 어떠한 결과로 이어지는 것에 대한 새로운 인식이 결과적으로는 국정에 대한 비판력과 저력을 함양시킨다는 뜻으로서 이것은 곧 국민의 정치의식 함양이라는 결과로 이어진다고 할 수 있다.

이러한 민주주의 훈련과 교육은 비단 국민의 정치의식 고양의 차원보다 한 걸음 더 나아가서 지방자치단체의 장과 지방의원들은 사실상 작은 규모의 '나라 살림'을 배울 수 있다는 것이다. 이렇게 배운 지식과 경험은 점차 축적이 되어서 나중에는 국가를 대표하는 국회와 행정부에 진출할 수 있는 능력을 갖추게 된다.

특히 현대국가는 정치와 행정 역시 전문적 지식과 경험 등 고도의 전문성을 요구하는바, 하루아침에 훌륭한 정치가가 등장하리라고 막연히 기대하기보다는 착실하게 미래의 훌륭한 정치가들을 지방자치를 통해서 양성한다고 하는 것은 이론적으로나 실증적으로 부인할 수 없는 지방자치의 필요성이자 당위성이라 하겠다.

 라. 민주적 사회개혁
위에서 지적한 지방자치의 당위성이나 그 기대효과는 모두 개별적으로 빼놓을 수 없는 중요한 것들인 대 비해서 이 네 번째의 당위성은 위의 세 가지가 총체적으로 가져오는 결과이기도 한다. 결론부터 말하면 지방자치를 실시해야 하는 또 하나의 이유는 민주적 사회개혁을 이루기 위해서다. 오늘날 세계 여러 나라 가운데 군사혁명(쿠데타)이 일어나고 있는 대부분의 나라는 주로 강력한 중앙집권적 독재 내지는 전제국가였다는 사실에 주목할 필요가 있다.

이러한 국가에서 '군사혁명'이 자주 일어나는 까닭은 독재나 전제 정치를 하는 중앙집권적 국가에서는 중앙정부를 견제할 지방정부가 없기 때문에 필요한 사회개혁에 중앙정부가 적절히 대응하기 보다는 중앙정부를 수호하고 유지하기에 급급하게 되고, 국민의 불평불만은 날로 고조되나 이것을 적절하게 대처하기 보다는 오히려 더 억압적으로 나가기 쉽고, 그러한 억압정책을 집행하기 위해서 원리원칙을 무시한 인사정책으로 정권에 맹종하는 아첨배들로 정책결정 요직을 채우는 등 국민의 뜻을 무시한 정치와 행정을 파행적으로 펴나가기 때문에 결국은 힘을 가진 군인들이 혁명을 일으키게 된다는 사실을 우리는 역사에서 많이 보아 왔다. (조창현.지방자치론.박영사.2002.9∼12쪽)


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