민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(11)
민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(11)
  • 성광일보
  • 승인 2017.10.18 16:43
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

- 민주주의와 지방자치에 대한 논쟁 -

Ⅳ. 지방자치의 역사

1. 지방자치의 실시

가. 지방자치법의 제정

▲ 명 길 랑/천주교 서울평협 전 대외관계위원장

1948년 8월 15일 대한민국 정부가 수립되었다. 그러나 헌법상으로 보장된 지방자치는 지방자치법의 미비로 실시하지 못했다. 1949년 7월 4일 지방자치법이 제정되었다. 대한민국 정부가 수립된 지 1년 후에 제정된 지방자치법은 그 근간이 조선총독부가 한반도의 유화정책으로 지방자치를 흉내 낸 조선도부평의원제도였다.

당시 입법관계자들이 조금만 노력을 했었다면 1949년에 이미 일본에서는 거의 완벽에 가까운 서구식 지방자치제도를 도입하여 정착시키고 있었으므로 그들의 자료를 구입하는 것은 얼마든지 가능했고, 또 바람직했음에도 불구하고 구태여 일제의 식민정책의 하나였던 도부평의원제를 인용한 것은 민주주의 국가의 정신과 자존심에 먹칠을 하는 결과를 가져왔다.

1949년 7월 4일 제정한 지방자치법 규정을 보자

1) 광역지방자치단체의 장인 서울특별시장과 도지사를 중앙정부의 임명직으로 함으로써 주민에 의한 이들의 통제를 무력화시켰다.

2) 기관통합형이 아닌 기관대립형의 지방자치단체의 권력구조 임에도 집행부의 장인 시·읍·면장을 의회에서 간선토록 하여 의회와 집행부의 장 간의 균형과 견제라는 목적을 상실하게 했다.

3) 국가 공무원인 군수가 지방자치단체를 지도·감독하게 함으로써 지방주민자치의 취지를 퇴색시켰다.

4) 중앙통제가 주로 행정통제에 의하여 행해졌으며 자치사무에 대해서도 광범위하게 권력적 감독방식, 즉 승인·취소 등을 행사하여 지방자치를 위축시켰다.

5) 권력부여 방식이 지나치게 포괄적 수권형을 택함으로써 자치사무보다도 위임사무가 많을 경우에는 지방자치단체의 사무량 2/3까지를 차지하는 등 국가기관의 지방출장소로 전략시켰으며 위임사무 수행에 필요한 경비부담의 원칙이 전혀 제도화 되지 못했다.(조창현. 지방자치론. 박영사. 2002. 26∼27쪽)

나. 이승만 정부의 지방자치 실시

지방자치법이 제정되고도 지방선거가 실시되지 않다가 지방자치법이 제정된 후 거의 3년이 지난 1952년 4월과 5월에 지방선거를 실시하였다. 법치주의를 경시한 이승만 대통령은 지방자치를 1952년 부산정치파동 때 ‘민의’를 동원하여 대통령 직선제 개헌을 하기 위해 부분적으로 실시하였다. 그러니까 1952년에 지방자치가 실시된 것은 풀뿌리 민주주의 정착이라는 지방자치의 본래의 취지보다는 이승만 정권의 집권 연장을 위한 정치적 도구로 시작된 것이다.

1958년 12월 24일 무술경찰을 동원해 야당의원을 끌어내고 통과시킨 법안은 국가보안법 개정안만이 아니었다. 시장과 읍·면장을 직선제에서 임명제로 바꾼 지방자치법 개정안도 함께 통과시켰다. 이승만 정권은 1960년 정부통령선거에서 공무원을 대대적으로 동원해 행정선거를 기획하고 있었기 때문에 지방자치법 개정이 더 중시됐다. 바로 이것이 3.15부정선거를 초래했고 이승만정권이 무너지게 된다.

다. 장면정부의 지방자치 실시

장면정권은 사상 처음으로 지방자치 선거를 전면 실시했다. 1960년 6월 15일 내각책임제 개헌안에는 시·읍·면장은 주민이 직접 선출하도록 못을 박아놓았으나 장면정권은 서울특별시장은 선거로 선출하더라도 도지사만은 경제발전이나 행정의 효율을 위해 임명제로 해야 한다고 주장했다. 그러나 9월 27일 민의원 본회의에서 서울특별시장, 도지사, 시·읍·면장을 당해 지방자치단체 주민이 직접 선거한다는 안이 통과되었다.

지방자치 선거는 12월 12일 서울특별시·도의원 선거가, 19일 시·읍·면의회 의원선거가, 26일 시·읍·면장 선거가, 29일 서울특별시장·도지사 선거가 실시됐다.(서중석. 지배자의 국가/민중의 나라. 돌베개. 2010. 270쪽)

2. 지방자치의 중단

1961년 5.16 군사혁명(쿠데타. Coup d’e’tat)이 일어나고 지방자치제는 마치 제2공화국의 무능과 부패의 상징이라도 되듯 말살되었다.

1961년 9월 1일 ‘지방자치에 관한 임시조치법’이 ‘국가재건최고회의’에서 통과됨으로써 지방자치를 실시하지 않을 법적 근거를 마련하였다. 헌법에 명시된 기관을 하위법인 법률로 무력화시킨 것이다.

이 임시조치법이 한 것은 지방자치를 실시하지 않으면서도 지방자치가 지방의회만 구성하지 않은 채 그것을 대행하는 상급관청에 의하여 지방자치 형식을 갖추고 있다는 인상을 주는 것이었다.

이 ‘지방자치에 관한 임시조치법’을 구체적으로 살펴보면

1) 읍·면 자치제의 폐지와 군 자치제의 실시(사실은 자치구역인 읍·면을 폐지하고 대신에 군으로 넓힌 것)

2) 서울특별시장을 비롯한 각급 지방자치단체의 장에 대한 직선 규정을 임명제로 바꾼 것

3) 각급 지방의회가 해산됨에 따라 그 기능을 상급감독관청으로 대행하게 한 점 등이다.

이렇게 하여 군사혁명정부는 1963년 민간정부로 탈바꿈을 한 후에도 계속하여 지방자치의 실시를 거부해 왔다. 더 나아가 1972년 유신헌법에서는 부칙 제10조에서 “이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다”라고 규정했다. 결국 지방자치는 금지한다는 것이다.

1980년 제8차 개헌의 부칙 제10조에도 지방의회는 지방 재정 자립도에 따라 순차적으로 구성하되 그 시기는 법률로 정한다고 했다.

왜 군사정권의 지배자들은 지방자치를 꺼려했을까? 그들은 그 이유를 지방 재정의 자립 미숙으로 들고 있다. 그러나 지방 재정이 중앙정부의 보조 없이 이루어지는 나라는 아무데도 없다. 꼭 재정 자립을 따지려면 세법을 고치면 된다. 그런 대안 없이 트집잡기식의 고집을 부리는 것은 결국 내 고장의 일부터 스스로 처리하기 시작하는 유권자가 두렵다는 것이다. 지방자치가 이루어지면 대통령 선거에서 군중 조작이나 전국적 관료 조직과 정보기관을 결합한 선거관리가 중앙집권체제보다 어렵게 된다. 그래서 군사정권 30여 년 동안 지방자치의 공백 상태가 이어진 것이다. 한마디로 말해서 군사 독재정권은 국민이 똑똑해 지는 것을 싫어했다.(조창현. 지방자치론. 박영사. 2002. 28∼29쪽. 한상범. 살아있는 우리 헌법이야기. 삼인. 2008. 384쪽)

3. 6.10 항쟁과 지방지치의 부활 과정

대통령 직선제와 지방자치의 부활은 민주화를 열망하는 국민들이 전두환 독재정권과 맞서 싸운 6.10 민주항쟁에서 얻은 것이다. 얼마나 많은 사람들이 감옥에 갇히고, 고문당하고, 피흘리고, 목숨을 잃었는지를 박종철의 죽음에서부터 노태우 민정당 대표의 6.29 선언까지의 과정을 기술하고자 한다.

가. 박종철의 죽음과 6월 항쟁

1987년 1월 14일 서울대 언어학과 3학년 박종철(21)이 치안본부 남영동 대공분실에서 경찰의 물고문으로 사망했다. 박종철은 피의자로서 끌려간 것이 아니라 참고인 자격으로 끌려간 것이다. 수배중인 선배 박종운의 소재를 밝힐 것을 요구하면서 물고문을 시작했다. 박종철의 옷을 모두 벗기고 손과 발을 모두 수건으로 묶었다. 이어 그의 왼쪽팔과 어깨는 황정웅, 오른쪽은 반금곤, 다리는 이정호가 각각 잡았다. 박종철이 꼼짝 못하게 된 상황에서 강진규가 그의 머리를 욕조에 수차례 담갔다. 이 상황을 조한경이 현장에서 지휘했다. 물고문 도중 11시쯤 박종철은 욕조턱에 목이 눌려 숨졌다.(서중석. 6월항쟁. 돌베개. 2011. 50쪽)

남영동 치안본부 대공분실에서 외부인으로 최초로 박종철을 본 오연상(중앙대 부속 용산병원 내과의사)의 검안소견서가 1월 17일 신문에 보도되었다. “1월 14일 오전 11시 45분에 처음 보았을 때 박 군은 이미 숨진 상태였고 또 박 군의 복부가 확연히 드러날 정도로 부푼 상태였으며 청진기 진단 결과 복부에서 꼬르륵 하는 물소리가 들렸다”고 밝힌 것이다. 이밖에도 “박종철이 조사 받았던 2평 가량의 방바닥에 물기가 있었다”라는 오연상의 증언도 보도 되었다. 32세의 젊은 나이지만 용기 있는 발언이었다. 오연상은 후일 인터뷰에서 “경찰이 박종철이 고문 도중 이미 숨진 것을 알았더라면 외부 의사를 부를 필요도 없이 시체를 처리 했을 것”이라고 말한 바 있다. “외부 의사가 시체를 봤기 때문에 경찰이 쇼크사로 만들 수 없었다”고 말했다.

사인의 진상규명은 서울지검 공안부장 최환이었다. 최환은 1월 14일 당직검사가 퇴근한 뒤인 저녁 7시 40분쯤 당직검사가 없으니까 사무실에 있던 최환한테 치안본부의 대공수사관 2명이 찾아왔다. A4용지 두 장짜리 ‘변사사건 발생보고 및 지휘품신서’를 내밀면서 수사 받다가 학생 한 명이 죽었는데 화장처리를 하려고 하니 허락해 달라는 것이었다. 최환은 직감적으로 고문 받다가 죽었구나 하는 생각을 했다. 그래 놓고는 이 사람들이 증거를 없애려는 구나 직감했다. 최환은 ‘고문한 것 아니냐’ 했더니 ‘절대 아니다’라고 펄쩍 뛰었다. ‘고문을 안했다면 아무 문제없는 것 아니냐, 내일 아침에 정식으로 변사 사건으로 처리할 테니 내일 오라’고 말했다.

이 수사관들은 2시간 동안 매달리면서 부모도 동의했는데 화장을 왜 허락하지 않느냐고 떼를 썼다. 최환은 “당신들도 아이들이 있을 텐데 입장을 바꿔놓고 생각해 봐라. 서울로 유학 보낸 아들이 하루아침에 숨졌는데 어느 부모가 자식 얼굴도 안 본채 화장해도 좋다고 하겠느냐?”고 말했다. 그들은 고개를 떨구었다. 최환은 이들을 보내놓고 시신 보존 명령을 내렸다.

강민창 치안본부장(현 경찰청장)이 최환에게 직접 전화를 해서 1시간 이상 다퉜다. 강민창은 경찰병원 의사들도 쇼크사라고 하는데 왜 굳이 부검을 하려고 하느냐며 시신을 절대로 안주겠다고 말하고 무력으로라도 부검을 막겠다고 했다. 이에 대해 최환은 시신을 인도하지 않으면 특수공무집행방해 현행범으로 체포하러 가겠다고 강하게 나오자 마지못해 강민창은 시신인도에 동의했다. 하지만 부검을 하더라도 경찰병원에서 해야 한다는 조건을 걸었다.

최환이 경찰 수사 과정에서 죽었는데 경찰병원에서 경찰 소속 의사들이 부검을 하면 그 결과를 국민이 믿겠느냐면서 민간병원에서 해야 한다고 설득해서 한양대병원에서 부검을 하기로 타협했다.

최환은 경찰의 태도를 봐서는 부검 결과를 조작하려 들 것이라고 예상했다. 앞서 경찰은 15일 오후 3시 “심문 도중에 수사관이 책상을 탁치니 박 군이 억하고 죽었다”며 쇼크사 주장을 공식 브리핑에서 밝혔다. 최환은 경찰이 부검 결과도 이런 논리로 맞출 것을 우려했다. 당시의 국립과학수사연구소(국과수)는 경찰의 입김에 놀아나기 일쑤여서 믿을 수가 없었다.

이에 최환은 한양대병원장에게 전화를 걸어 한양대병원 의사 한 명(박동호)을 부검에 동참하게 조치하고, 가족 한 명(박종철의 삼촌 박월길)도 참관하게 했다. 부검 현장에서 지휘하게 될 안상수 검사에게는 부검에 관한 내용을 상세하게 수첩에 메모할 것이며 끝난 뒤에는 부검 의사들의 서명을 반드시 받도록 지시했다. 이렇게 긴 실랑이 뒤에야 부검은 15일 밤 8시쯤 국과수의 부검의 황적준 법의학 1과장의 집도로 시작됐다.

8시까지 만 하루는 부검을 관철한 최환의 시간이었다면 이제부터는 진실을 밝히는 황적준의 시간이다. 15일 오후 부검은 황적준의 차례가 아니었다고 한다. 오후 4시 반쯤 치안본부에서 급하게 부검 팀을 만들라고 국과수에 연락이 왔다. 4시 퇴근 버스가 떠난 뒤여서 사무실에는 집도의가 황적준 밖에 없었다. 먼저 경찰이 황적준을 서대문 치안본부로 데리고 가더니 강민창 본부장과 박처원 처장을 만나게 했다.

이때 황적준은 경찰 고위층이 국과수의 일개 과장을 직접 만나는 것으로 봐서 무척 중요한 사안이구나 하고 짐작을 했다. 박처원이 심문을 받다가 학생이 숨졌다고 했다.

부검이 끝난 뒤 황적준은 현장에서 안상수 검사에게 자세히 설명을 하면서 사인에 대해 “경부 압박에 의한 질식사(목이 욕조 턱에 눌려 숨 막혀 죽음)인 것 같다”고 말했다. 그리고는 “저도 치안본부에 가서 설명을 해야 할 텐데 안 검사도 검찰청에 가서 사실대로 보고 하세요. 말이 바뀌지 말아야 합니다.”고 다짐을 받으면서 안검사의 수첩 메모에 서명했다.

부검이 끝나자마자 경찰은 황적준 과장을 박처원 치안감의 차에 태우고 치안본부장실로 데려갔다. 황적준은 사실대로 부검소견서를 적어냈지만, 경찰 수뇌부는 ‘경부 압박에 의한 질식사’라는 부검의 문서를 거듭 퇴자 놓았다. 그래도 황적준이 소신을 굽히지 않자, 경찰은 분석에 시간이 걸리는 최종적 부검 결과 발표는 며칠 뒤로 미룰 테니 우선 시신에 대한 외부 소견만 적어내라고 요구했다. 강민창 치안본부장은 16일 기자회견에서 “외표 상으로는 별다른 이상이 없었다”고 발표했다.

황적준은 16일 오후 내내 시달렸다. 강민창 치안본부장과 박처원 5처장 등 경찰 간부들이 공식 부검서에 쇼크사로 적으라고 압박했다. 황적준은 질식사라는 것을 검찰에서 이미 적어갔기 때문에 거짓말을 할 수 없다고 버텼다. 그래도 이들은 막무가내였다.

16일 밤늦게 귀가한 황적준은 잠을 제대로 이루지 못하고 밤을 새우다시피 했다, 17일 아침 아내에게 “정의의 편에 서서 감정서를 작성하겠다”고 자신의 결심을 밝혔다. 형도 “사실대로 알리는 것이 좋겠다”고 격려했다. 마침내 18일 새벽 “사실대로” 부검서를 적었다. 의사로서의 양심이자 직업윤리였다. 언젠가는 학교로 돌아가겠다고 생각했던 황적준은 명백한 사실을 바꾸는 불명예스러운 일을 해서는 앞으로 학생들을 가르칠 수 없다는 생각에서였다.

나. 경찰의 사건 축소

황적준의 양심에 가로막힌 경찰은 이번에는 사건 축소에 나섰다. 박종철 고문에 참가한 경찰 5명 중 조한경과 강진규 두 명이 뒤집어쓰고 끝내는 것으로 조작했다. 1월 18일 오전 박처원 처장은 이들 두 사람을 만나 “대공요원은 사상전이나 접선공작 중에 총에 맞아 죽기도 한다. 다른 관계자가 더 있다 해도 다른 대공요원을 희생시키지 말고 둘이서 책임지고 가라”고 하면서 대신 경찰은 이들 2명에게 조기석방과 남은 가족을 돌보겠다는 약속도 했다.

실제로 고문을 하고도 범인인 경찰을 제대로 수사하지 않았던 선례도 있었다. 1983년 경찰의 고문치사로 인해 숨진 한일합섭 김근조 이사 사건 때 경찰은 자체 수사를 통해 경찰관 2명을 구속했지만, 그들은 얼마 안가 가석방으로 풀려났다. 박종철 사건과 관련해서도 경찰은 이미 정권 차원의 관계기관 대책회의에서 자체 수사를 약속 받았다. 이를 토대로 2명에게도 뒤를 알아서 봐줄 테니 여론이 잠잠해질 때까지 잠깐만 교도소에 들어가 있으라고 주문하였다.

1월 20일 사건이 검찰로 넘어감에 따라 조한경과 강진규는 영등포교도소에 수감됐다. 이들이 배치받은 여사동에는 공교롭게도 이부영이 먼저 들어와 있었다. 수감 직후부터 그 들 방에서는 찬송가와 성경 읽는 소리(조한경)나 흐느껴 우는 소리(강진규)가 자주 들렸다. 가족이 면회 온 날은 더 심했다. 두 사람은 시간이 갈수록 더 흔들렸으며 가족에게 ‘모든 진실을 털어놓겠다’고 말했다. 이런 소식을 들은 경찰은 경정 유정방 등 대공수사단 간부와 동료들을 보내 이들을 압박하고 회유했다. ‘그대로 입을 다물고 있으면 조기에 석방되도록 해주고, 목돈도 만들어 주겠다’고 했다. 박처원 치안감은 4월 2일 면회에서 조한경과 강진규 명의로 1억 원씩 예금된 통장을 보여줬다.

앞서 경찰은 자신들의 면회에 교도관이 참관하지 말 것을 요구했다. 규정을 들어 교도소 쪽이 거부하자 경찰은 중견간부가 입회할 것과 내용을 일체 기록하지 말 것을 요구했다. 보안계장 안유가 유정방 등의 면회에 참관하게 된 이유였다.

처음에는 경찰의 계획대로 잘 되는 듯 했다. 부검을 관철했던 최환을 배제한 검찰 수사팀(서울지검 형사2부, 신창언, 안상수, 박상옥)은 경찰이 짜놓은 각본대로 움직였다. 2명뿐이 아닐 것이라는 의문이 제기 됐지만 검찰은 새로운 사실을 하나도 밝혀내지 못했다. 심지어 고문 경찰을 현장 검증에 부르지 못한 채 범인 2명을 구속 4일 만에 급하게 기소했다.


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.

  • 서울 특별시 광진구 용마산로128 원방빌딩 501호(중곡동)
  • 대표전화 : 02-2294-7322
  • 팩스 : 02-2294-7321
  • 청소년보호책임자 : 이주연
  • 법인명 : 성광미디어(주)
  • 제호 : 성광일보
  • 등록번호 : 서울 아 01336
  • 등록일 : 2010-09-01
  • 창간일 : 2010-10-12
  • 회장 : 조연만
  • 발행인 : 이원주
  • 자매지 : 성동신문·광진투데이·서울로컬뉴스
  • 통신판매 등록 : 제2018-서울광진-1174호
  • 계좌번호 : 우체국 : 012435-02-473036 예금주 이원주
  • 기사제보: sgilbo@naver.com
  • 성광일보 모든 콘텐츠(영상,기사, 사진)는 저작권법의 보호를 받은바, 무단 전재와 복사, 배포 등을 금합니다.
  • Copyright © 2024 성광일보. All rights reserved. mail to sgilbo@naver.com
ND소프트