민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(13)
민주주의는 한국에 맞지 않다는 마담X에게(13)
  • 성광일보
  • 승인 2017.11.17 19:12
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민주주의와 지방자치에 대한논쟁

바. 노태우의 6·29선언

▲ 명길랑/천주교 서울평협 전 대외관계위원장

6월 29일 오전 9시 조금 지나 노태우 민정당 대표위원은 민정당 중앙집행위원회에서 자신의 구상을 대통령 각하께 건의 드릴 작정이라면서 6·29선언으로 알려진 특별선언을 발표했다. 핵심 요지는 다음과 같다.

「첫째, 여야 합의하에 조속히 대통령 직선제 개헌을 하고 새 헌법에 의한 대통령 선거를 통해 88년 2월 평화적 정부 이양을 실현하도록 하겠습니다.(대통령 직선제 개헌)

둘째, 직선제 개헌뿐만이 아니라 직선제 개헌의 민주적 실현을 위해서 자유로운 출마와 공정한 경쟁이 보장되도록 대통령 선거법을 개정해야 한다고 봅니다.(대통령 선거법 개정)

셋째, 국민적 화해와 대단결을 도모하기 위해 김대중 씨도 사면·복권 되어야 하고, 극소수를 제외한 모든 시국 관련 사범들도 석방되어야 합니다.(김대중 사면·복권, 시국사범 석방)

넷째, 국민의 기본적 인권을 최대한 신장하기 위해 구속적부심 전면 확대 등 기본권 강화 조항이 모두 포함되기를 기대하며, 인권 침해 사례의 즉각적 시정과 제도적 개선의 촉구를 위해 실질적 효과를 거두도록 주력하여야 할 것입니다.(국민의 기본적 인권 신장)

다섯째, 언론 자유의 창달을 위해 언론기본법을 대폭 개정되거나 폐지하고 지방주재 기자를 부활시키고 프레스카드제도를 폐지하며 지면의 증면 등 언론의 자율성을 최대한 보장하여야 합니다.(언론 자유 창달)

여섯째, 사회 각 부분의 자치와 자율은 최대한 보장되어야 합니다. 지방의회의 구성은 순조롭게 진행되어야 하고 대학의 자율화와 교육 자치도 조속히 실현되어야 합니다.(지방의회 구성 및 교육자치)

일곱째, 정당의 건전한 활동이 보장되는 가운데 대화와 타협의 정치 풍토가 조속히 마련되어야 합니다.(정당의 건전한 활동 보장)

여덟째, 과감한 사회 정화 조치를 강구해야 합니다.(과감한 사회 정화 조치)」등 8개항을 제시했다.」

민정당은 의원 총회를 열고 이를 당의 공식 입장으로 추인했다. 이에 전 대통령은 6·29선언을 그대로 수용하겠다는 특별담화를 발표했다.

6·29선언의 첫째에서 다섯째까지는 그동안 야당과 재야가 끊임없이 주장해 왔던 것으로 1972년 유신쿠데타 이전의 상황으로 돌아가면 되는 것이었다. 여섯째 항에서 지방자치단체장 선거는 언급되지 않았다. 일곱째와 여덟째는 박정희 유신체제와 전두환 신군부체제에서도 주장했던 것이고, 여덟째는 파시스트들의 단골 메뉴이기도 했다.(서중석. 6월 항쟁. 돌베개. 2011. 541∼543쪽)

6·29선언은 청와대에서 세밀한 부분까지 입안하여 노태우 대표에게 전해 주었다. 각본·감독은 전두환, 주연 배우는 노태우였다. 노태우 대표는 발표만 했을 뿐이지만 모든 공은 노 대표에게 돌아가게 만들었다. 전두환 정권의 치밀한 각본임에는 틀림없지만 이것은 6월 민주 항쟁으로 얻어낸 귀한 결과물이면서 전두환의 항복문서였다. 6월 항쟁은 4·19혁명, 5·18민주항쟁과 함께 민주화 운동의 금자탑이다.(김대중. 김대중 자서전1. 삼인. 2010. 521쪽)

4. 헌법 개정과 대선·총선

1987년 7월부터 헌법 개정에 착수해 헌법 개정안이 윤곽을 드러냈다. 여야는 대통령 임기를 5년 단임제로 합의했다. 10월 27일 이 헌법에 대한 국민투표가 실시되었다. 찬성 93.1%였다.

12월 16일 실시한 제13대 대통령 선거 결과는 민정당 노태우 후보 36.6%(828만 표), 통일민주당 김영삼 후보 28.0%(633만 표), 평화민주당 김대중 후보 27.1%(611만 표)로 노태우 후보가 대통령에 당선되었다.

1988년 4월 26일 실시한 제13대 국회의원 선거에서 민정당 125석, 평화민주당 70석, 통일민주당 59석, 신민주공화당 35석을 각각 차지했다. ‘여소 야대’ 국회가 출현한 것이다.

선거로 나타난 의석 분포는 대화와 타협을 통해 국정을 이끌어 가라는 국민의 뜻이었다. 어떤 개인도 어떤 정파도 대화와 타협의 정치를 외면할 수 없는 정국이 되었다.

여야는 국회 운영을 위해 자주 모였다. 여소 야대 정국에서는 타협이 최선이었다. 타협이란 절충과 양보였다. 독선과 독주는 설 자리가 없었다. 모든 법안이 여야의 합의로 처리되었다. 그래서 어느 때보다 만장일치가 많았다. 여야는 원활한 국회 운영을 위해 5자 회담이 자주 열렸다. 여당에서는 대통령과 대표위원, 야당에서는 3당 총재가 참석했다. 각 당의 입장은 5자 회담에서 조율되었다.(김대중. 김대중 자서전1. 삼인. 2010. 543, 554쪽)

5. 노태우 정부의 지방자치 추진 행태

1988년 2월 25일 취임한 노태우 대통령은 지방자치법 개정안을 정부의 발의로, 국회가 1988년 3월 야3당의 퇴장 속에 민정당 단독으로 통과시켰다. 이 법안을 노태우 대통령이 서명·공포하였다. 그러나 이 법은 지방자치단체장에 대한 선출 규정이 없었다. 1989년 4월 3일 이내에 기초의회를 구성하고 1991년 이내에 광역의회를 구성할 것을 규정하고 있었다. 같은 해 4월 전면실시를 요구한 야당과 격돌하게 되었다. 결국 개정 지방자치법은 공고되었으나 실효를 거두지 못하고 13대 국회에서 개정작업에 착수했다.

1989년 5월 여야 중진회담을 통해서 ‘1990년 상반기 광역 및 기초의회의 구성과 1991년 각급 단체장 선거 실시’가 완전 합의되고, 이를 여야의 절충안으로 국회에 제출하였다. 개정안이 1989년 12월 19일에 국회를 통과함으로써 지방자치 실시 가능성에 희망이 보이기 시작하였다.

이 개정 지방자치법의 특징은 다음과 같다

가. 자치단체를 2종류로 구분하여 특별시·직할시 및 도를 광역자치단체로 하고, 시·군 및 자치구(특별시·직할시 내의)를 기초단체로 했다.

나. 모든 자치단체의 장은 주민 직선으로 했다.

다. 자치단체의 사무를 예시·명문화 했다.

라. 지방의회 의원 정수에 관한 사항을 삭제하여 이를 지방의회의원선거법으로 이관했다.

마. 부 자치단체의 장을 시·도는 시·도지사가 추천한 자를 내무부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하고, 시·군·구의 경우는 당해 자치단체장이 임명하도록 했다.

(조창현. 지방자치론. 박영사. 202. 29쪽)

6. 3당 합당과 지방자치

1990년 1월 22일 노태우 대통령과 김영삼, 김종필 총재가 청와대에서 긴급 기자 회견을 열었다. “민주정의당과 통일민주당, 그리고 신민주공화당은 여야의 다른 위치에서 그동안 이 나라를 위해 나름대로 최선의 노력을 기울여 왔습니다. 그러나 오늘 우리의 현실은 보다 더 굳건한 정치 주도 세력과 국민적 역량의 결집을 요구하고 있습니다. 우리 사회의 모든 민족 민주 세력은 이제 뭉쳐야 합니다. 이 같은 시대적 요청에 부응하기 위해 우리는 중도 민주 세력의 대단합으로 큰 국민 정당을 탄생시켜 정치적 안정위에서 새로운 정치 질서를 확립해 나가기로 했습니다.” 이렇게 3당 합당을 선언했다.

3당이 통합하여 만든 민주자유당(민자당)은 2월 9일 합당 대회를 열었다. 총재 노태우, 대표최고위원 김영삼, 최고위원에 김종필과 박태준을 선출했다. 이로써 여소 야대의 정국은 사라졌고, 여당은 국회 전체 의석 299석 중 221석을 차지하는 공룡으로 변했다. 야당은 평민당, 의원 8명이 지키는 ‘꼬마 민주당’만 있을 뿐이었다. 민주당은 이기택, 김정길, 노무현, 김광일, 이철 등이 합당을 거부하고 남아 있었다.

청와대는 “헌정사 40년 만의 명예혁명”, 노태우는 “역사의 사명”, 김영삼은 “하느님의 뜻”, 김종필은 “구국의 결단”이라고 했다. 하지만 이것은 민의를 배반한 쿠데타였다. 국민들의 투표로 정해 준 정치 구도를 지도자 몇 사람이 인위적으로 뒤엎은 패륜이었다. 6월 항쟁이 국민의 힘으로 완성을 보지 못하고 노태우의 6·29선언과 모호한 타협의 결과가 이런 최악의 결과를 가져왔다.

3당 합당의 쿠데타의 주역은 김영삼이었다. 민주주의에 대한 열망보다는 집권 욕이 앞섰다고 밖에 볼 수 없었다. 당시 김영삼의 처지는 어려웠다. 1989년 4월 13일 실시된 동해 보궐 선거에서 민주당 측이 후보를 매수한 사건이 있었다. 이 사건으로 서석재 사무총장이 구속되고 김영삼 총재의 공모설이 터져 나왔다. 김 총재는 도덕적으로 치명상을 입었고 정치 생명이 위협을 받을 정도였다.

김 총재는 정권에 약점을 잡혔다. 김 총재는 노골적으로 노태우 정권에 구애의 신호를 보냈다. 관훈 클럽 토론회에서 낯 뜨거운 발언을 쏟아냈다. 대통령 선거가 끝나고 누구보다도 강하게 부정선거를 규탄했고, 중간 평가를 강행하라며 밀어붙였던 결기는 온데간데없이 안개처럼 사라졌다. 그는 태연하게 노태우 정권을 대변했다. “국민이 선거를 통해서 대통령으로 선출했기 때문에 현 정권의 정통성을 인정해야 한다”고 아부를 떨었다.

이 후에도 김영삼이 이끈 민주당의 악재는 계속됐다. 8월 19일 실시된 영등포 을구 재선거에서 평민당 이용희 후보는 30%의 특표율을 획득한 반면 민주당 후보는 18.8%에 그쳤다. 김영삼 총재는 이대로 가면 정치판에서 살아남기 어려울 것이라는 판단을 하고 여소 야대 정국을 전복시키려는 여권의 음모에 가담한 것으로 보인다.

노태우 대통령은 김대중 총재에게도 합당을 제의했다. 1989년 말 야당 총재 3명과 청와대 회동이 끝난 뒤 노 대통령이 김 총재를 만나자고 했다. 노 대통령은 “김 총재, 이제 고생 그만 하십시오. 나하고 같이 갑시다. 김 총재께서도 이제는 좀 편히 사십시오.” 김 총재가 “무 슨 말씀입니까?” 하자, “나하고 당을 같이 합시다. 그래서 좋은 일이나 나쁜 일이나 같이 겪읍시다. 그간 고생을 많이 했지 않습니까?”

“나는 군사 정부를 반대하고 또 5·17 쿠데타를 반대한 사람입니다. 그런데 어떻게 대통령과 같이 당을 함께 할 수 있겠습니까, 걸어온 길이 다르고 정치 노선이 다르지 않습니까?” “김 총재, 그런 걸 따지지 말고 나라를 구한다는 생각으로 동의해 주십시오”

“오늘의 여소 야대는 국민이 선택한 것입니다. 노 대통령께서도 여소 야대가 하늘의 뜻이며 국민의 뜻이라고 하지 않았습니까. 민정당과 평민당이 합치는 것은 민의를 배반하는 엄중한 사건입니다” 그러자 노 대통령은 아무 말도 하지 않았다고 한다.

김대중 총재는 항간에 나도는 야권과의 합당설에도 부당함을 지적했다. “저가 듣기로는 3당이 합당한다는 이야기도 있습니다. 3당 합당만은 결코 해서는 안 됩니다. 지금 국정을 펴는데 불편한 것이 없지 않습니까. 국익을 위해서라면 우리 평민당은 그동안 초당적 협조를 했습니다. 대통령께서도 국정을 펴는데 우리가 한 번도 발목을 잡지 않았다는 것을 아실 것입니다. 미국을 보십시오. 야당이 다수를 점해도 몇 년이고 아무 문제없이 해 나가고 있습니다. 여소 야대란 것도 한 번 해봐야 민주주의 발전에 도움이 될 것입니다. 야당이 없어지는 정치는 국민이 절대 지지하지 않습니다. 평민당이 본질이 다른 민정당과 함께 간다면 국민 앞에 우리는 쓰레기일 뿐입니다. 국민이 여야 통합을 죄악으로, 또 치욕으로 생각하면 대통령께서도 평생에 멍에가 될 것입니다.”

3당 합당으로 노태우 정권은 6·29정신을 버렸다. 스스로 타락하여 반윤리적·반미주적·반역사적·반통일적 정권의 길로 들어섰다고 질타했다.(김대중. 김대중 자서전1. 삼인. 2010. 570∼573쪽)

7. 김대중의 단식 투쟁과 지방자치의 부활

1990년 1월 22일 3당 합당 이후 여대 야소로 바뀌자 민자당의 독주가 시작되었다. 민자당은 1989년 12월 19일 국회를 통과한 지방자치제를 전면 파기하였다. 이에 대해 당시 단독 원내 야당이던 평민당은 정권에 대한 투쟁을 선포하고 정권퇴진을 요구했다. 같은 해 3월 평민당은 ‘지방선거법안’을 단독 발의 하였고, 민자당은 ‘6월 30일 이내 의회 구성’을 파기하였다. 1990년 7월 민자당이 날치기를 감행했다.

1990년 10월 8일 김대중 총재는 평민당 당사에서 단식에 들어갔다. 평민당 국회의원 전원이 국회의장에게 사표를 제출했다. 야당의원들이 의원직을 사퇴한 상황이라 단식 투쟁은 정국의 핵이었다. 김 총재는 단식 8일째 탈수 현상이 심해서 세브란스 병원으로 옮겼다. 하지만 김 총재는 병원에서도 단식을 계속했다. 김영삼 대표최고위원이 병실을 찾아왔다. 대화 중에 김 최고위원은 자신이 여당에 들어간 것이 민주주의를 위해서였다는 말을 했다. 김대중 총재는 “민주주의와 가장 민 곳으로 가서 무슨 민주주의란 말이오” 그러면서 지방자치제는 반드시 실시해야 한다고 역설한다 “나와 김 대표가 민주화를 위해 싸웠는데 민주화란 것이 무엇이오 바로 의회정치와 지자체가 핵심 아닙니까. 여당으로 가서 다수의석을 가지고 어찌 이를 외면하려 하시오”

김영삼 대표도 자치제에 대해 공감하고, 지자체가 민주주의 초석이라는 데에 고개를 끄덕였다. 마침내 노태우 정부는 지방자치 실시를 약속했다. 10월 20일 김 총재는 단식을 풀었다. 단식을 시작한 지 13일 만이었다.

결국 1990년 12월 ‘지방자치의원의 겸직금지 범위의 축소와 지방의원의 선거를 1991년 6월 30일 이내에, 자치단체장 선거는 1992년 6월 20일 이내에 실시’하도록 규정하는 관련 법률안이 여야 합의를 거쳐 국회를 통과했다. 따라서 기초지방의회 의원의 선거는 1991년 3월에, 광역의회 의원의 선거는 1991년 6월에 각각 실시됨으로써 1961년 5·16군사쿠데타에 의해 지방자치가 중단된 지 30년 만에 부활되었다.

지방의회 의원 선거의 실시로 지방자치제도가 부활했으나, 지방자치제도는 절반의 자치에 불과했다. 지방자치단체장의 선거에 대해 1992년 노태우 대통령은 연두기자회견에서 한 해에 4대 선거가 집중되어 있어서 경제·사회적 혼란과 부작용이 예상된다는 이유를 들어 지방자치단체장 선거의 시기를 조정하자고 제의하였다. 이러한 ‘단체장 선거연기’의 일방적 선언은 ‘절반의 지방자치’를 보여 주는 것이다. 이에 대해 같은 해 6월 민주당은 헌법재판소에 헌법소원을 제출하였으나, 이 문제는 해결하지 못하고 김영삼 정부로 넘어갔다.

1993년 2월 25일 출범한 김영삼 정부는 여야의원 동수로 ‘정치관계법심의특별위원회’를 구성하여 지방자치법을 비롯한 정치관계법 개정작업에 착수하였다. ‘1994년 3월 여야는 1995년 6월 27일 4대 지방선거 동시실시’를 주요 골자로 하는 지방자치법 개정에 합의하였고, 1994년 12월 지방자치법의 개정이 이루어졌다.

이 개정 법률의 주요 골자는 다음과 같다.

가. 직할시를 광역시로 하는 지방자치단체의 명칭을 변경 한 점

나. 지방자치단체의 폐지·분할의 경우 단체장의 선임 방법을 규정한 점

다. 지방자치단체의 공무원의 선임방법으로 이 조항은 1995년 1월에 재개정을 보게 되었 다.

1995년 들어 4대 지방선거를 앞두고, 정당공천제를 둘러싸고 다시 여야 간 첨예한 대립이 벌어졌다.

1995년 3월 여당인 민자당이 ‘기초선거 정당공천제 배제’ 내용의 개정안이 날치기 통과 강행을 결정하자 야당인 민주당은 강력저지 결의대회를 열고, 철야농성 등 총력 투쟁에 돌입하였다. 그러나 ‘기초의원만 정당공천배제’에 합의함에 따라 일단락되었다.

결국 1995년 6월 ‘6·27 4대 지방선거’의 실시와 김대중 정부의 출범 이후 실시된 1998년의 ‘6·4지방선거’의 실시로 외형상으로는 지방자치가 정착된 듯 보이지만 우리의 지방자치가 실질적인 정착을 이루지 못하고 있다. 실질적 지방자치의 근간이라고 할 수 있는 자치입법권·자치조직권·자치행정권·자치재정권 등이 부여되지 않고 있기 때문이다.(김대중. 김대중 자서전1. 삼인. 2010. 570∼576쪽·조창현. 지방자치론, 박영사. 2002. 29∼32쪽)


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