민주주의는 한국에 맞지 않는다는 마담X에게(15)
민주주의는 한국에 맞지 않는다는 마담X에게(15)
  • 성광일보
  • 승인 2017.12.21 16:40
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명길랑/ 천주교 서울평협 전 대외관계위원장

<민주주의에 대한 논쟁>

나. 자치조직권(自治組織權)

1) 법적 근거

명길랑

헌법 제117조와 제118조에 지방자치단체의 종류·조직 및 운영에 관하여는 법률로 정한다고 규정하여 지방자치법을 제정하였다. 지방자치법은 지방자치단체를 두 가지로 구분하였다. 먼저 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 두고, 둘째 기초 지방자치단체로 시·군·구를 두도록 하였다.(지자법 제2조)

지방자치단체의 기관은 기관대립형을 채택하여 지방의회와 지방자치단체의장을 두도록 하였다.(지자법 제30조, 동법 제93조)

광역자치단체의 장으로는 특별시에는 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.(지자법 제93조) 이들은 모두 지방의회의원과 마찬가지로 주민의 직접선거로 선출한다(지자법 제31조, 동법 제9조)고 규정하고 있다. 이처럼 지방자치단체를 구성하는 기관을 설치·조직·운영하는 권한, 즉 자기의 조직을 스스로 정하는 권능을 ‘자치조직권’이라고 한다.

2) 내용

첫째, 지방자치단체의 기관에 관한 사항을 포함한다. 지방자치단체의 명칭 변경, 사무소의 설치 및 변경, 지방자치단체 중 시·군·자지구와 같은 기초 자치단체의 형성 요건, 의원 정수의 감소, 상임위원회 및 특별위원회의 설치, 지청·지방사무소의 설치, 지방자치단체의 보조기관 및 내부조직, 즉 국·과의 설치 및 증감, 직원의 정수 등은 일반적으로 자치조직권에 속하는 권한이다.

한국의 경우는 위의 대부분의 사항을 중앙정부의 법령으로 규제하고 있는데, 그것은 그만큼 조직에 관한 자율권이 축소되어 있음을 의미하는 것으로서 선진국들의 추세에 역행하는 것이다.

둘째, 지방자치단체의 기관 구성원의 선정, 파면에 관한 사항을 포함한다. 원칙적으로 지방자치단체는 그 기관의 구성원을 선정하고 파면시킬 수 있는 권한을 갖는다. 따라서 모든 지방자치단체의 공무원은 그 지방자치단체에 속하여야 하며 그 임면이 자율적으로 이루어져야 한다. 물론 국가가 지방자치단체의 기관을 구성하는 요원에 대한 선임과 면직에 관하여 어떠한 획일적인 기준이나 원칙 같은 것을 정하는 것까지 안 된다는 뜻은 아니다. 이것의 의미는 단지 이와 같은 기준이나 원칙이 자율과 자치를 올바르게 이끄는 것이라면 무방하나 중앙집권적 통제와 간섭이 되어서는 안 된다는 것이다.

다. 자치행정권(自治行政權)

1) 법적 근거

우리 헌법에는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며.....”(헌법 제117조)라고 규정한 것은 지방자치단체의 자치행정권을 인정한 것이다.

여기서는 “주민의 복리 및 재산관리”에 관한 것만 명시되었으나 구체적으로 무엇이 지방자치단체의 자치행정권에 속하느냐 하는 문제는 지방자치를 실시하고 있는 나라에서는 모두가 헌법에 근거한 지방자치법과 기본법을 제정하여 그 권한과 한계를 분명히 하고 있다.

여기서 말하는 자치행정권은 지방자치단체의 고유사무를 처리할 수 있는 권능을 말하는 것이다. 고유사무가 무엇인가? 일본의 경우에는 헌법에 ‘지방자치의 본지’라는 규정을 명문화하여 지방자치의 기본 이념을 제시하고, 그 안에 고유사무라는 내용까지를 포함시키고 있다. 그러나 오늘날과 같이 국가행정사무와 지방행정 사무가 서로 고정된 영역을 지키기 어려운 시대에는 결과적으로 법률의 규정에 따를 수밖에 없는 실정이다.

이 점에 대해 미국의 지방자치 이론에서는 ‘딜론의 법칙(Dillon′s Rule)'이라는 것이 있어서 지방자치단체는 다음 세 가지의 권한만을 가지며 그 외에는 권한이 없다고 한다. 즉 첫째, 법률로 명시된 권한, 둘째, 법률로 명시된 권한에 암시 되었거나 부수된 권한, 셋째, 지방자치단체 설치의 목적과 목표를 실현하기 위해서 반드시 필요한 권한(단, 편리한 권한이 아니라 없어서는 안되는 권한에 한함)

따라서 ‘딜론의 법칙’도 권한에 대한 분규가 생기면 법원에 의해서 해결된다고 하였다. 다시 말해서 지방자치단체의 자치행정권이란 헌법과 지방자치법 및 기타 지방자치 관련법의 구체적인 규명에 의해서 규명되는 것이며 그 권한의 내용에 대한 분규는 사법부의 판결에 따를 수밖에 없다.

2) 내용

가) 권리행정

지방자치단체는 주민의 복리를 증진하기 위해서 주민이 이용할 수 있도록 각종 시설을 설치·관리하고 때로는 스스로가 여러 가지 사업을 경영하며, 또 어떤 경우에는 민간사업을 보호·장려하기도 하면서 그 외 여러 가지의 편의를 제공한다.

(1) 공공시설

(가) 공공시설의 설치·폐지

지방자치단체는 주민의 복리를 증진하기 위해서 공공시설을 설치할 수 있으며 불필요한 경우에는 이를 폐지할 수 있는 권한이 있다. 이러한 시설의 설치와 폐지는 조례로서 이를 정하며 이때 법률이나 명령에 특별한 규정이 있을 경우에는 이에 따라야 한다.

(나) 공공시설의 관리

주민의 복리 증진을 위해 설치된 시설이 되도록 그 설치목적에 부합되도록 필요한 행정을 제공하는 것을 말한다. 여기서 중요한 것은 이런 시설물이 단순히 재산적 가치의 객체로서의 관리라는 측면보다는 주민의 이용 목적달성이라는 시각이다.

위의 대부분의 사무는 공공관리(Public Management)적 성격을 갖는 동시에 안전, 위생, 교통, 영업 및 기타 활동에 대한 강제적·통제적 권력행정권을 지방자치단체에 부여하고 있다고 하겠다. 이러한 강제적·권력적 행정의 범위와 내용은 나라마다 다르다. 경찰권을 예로 들면 대부분의 선진국에서는 지방자치단체의 권력행정에 속한데, 한국에서는 중앙정부의 권한으로 묶여 놓았다.

한국의 지방자치법에는 권력행정의 주체로서의 지방자치단체의 구체적 권한을 명시하고 있지는 않으나 일반적으로 국가의 사무로 유보된 것을 제외하고는 보안, 경찰, 교통통제, 위험물의 취급, 영업의 규제, 식품의 규제, 각종 자격의 검정 및 면허, 각종 생산물 및 가축 등의 검사 등 주민의 복리증진에 필요한 최소한도에 강제적 규제를 필요로 하는 것에 국한하는 것이라고 할 수 있다.(조창현. 지방자치론. 박영사. 2002. 47∼52쪽)

라. 자치재정권(自治財政權)

1) 법적 근거

전국 시·군·구청 누리집에는 주민제안들이 다달이 수십 건씩 올라온다. 대부분 생활에서 생기는 안전 문제와 불편함을 풀어달라는 제안들이다. 주민들의 수요가 많아지면서 지방자치단체가 해야 할 일도 늘고 있다. 문제는 지방자치단체의 재정이다.

지방자치단체가 주민들의 요구를 충족시켜주려면 예산(재정)이 있어야 한다. 그런데 우리나라의 세금 가운데 80%는 중앙정부(국세)가, 20%는 지방자치단체(지자체)가 징수하고 있다. 반면 세금을 쓰는 비율은 중앙정부가 40%, 지방자치단체가 60%이다. 이런 구조다 보니 중앙정부가 징수한 국세를 지방자치단체에 교부금이나 보조금 형태로 원활하게 배분하지 않으면 중앙정부가 지방자치단체간 갈등이 생길 수밖에 없다.

국제적으로 비교 해봐도 우리나라는 국세의 비중이 너무 높고 지방세 비중은 매우 낮다. 경제협력개발기구(OECD) 주요 국가들의 국세와 지방세 비중은 대략 40∼50% 수준이다. 캐나다 49:51, 독일 50:50, 미국 53:47, 일본 57:43이다. 우리나라 20%와 비교해 보면 캐나다와 독일은 우리나라의 2.5배, 미국은 2.35배. 일본은 2.15배다.

현재 지방자치단체 스스로 예산을 만들어 관리하기는 어렵다. 지방자치법 제135조는 “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과·징수할 수 있다.”고 규정하고 있으나 법률 제정 권한이 없는 지방자치단체가 필요하다고 해서 마음대로 세목을 만들어 세금을 징수할 수 없게 되어 있다.

지방세에는 취득세, 양도소득세, 재산세 등 부동산과 관련된 세금이 차지하는 비중이 크다. 따라서 부동산 경기에 따라 세수가 들죽날죽하고 지역에 따라 편차도 클 수밖에 없다. 게다가 중앙정부가 부동산 경기 부양을 하느라 취득세 감면 정책까지 펼쳐 세수는 더 줄었다.

최근 지방자치단체의 재정 부족 문제가 더 심각해진 것은 복지 수요가 증가하는데 있다. 예를 들어 서울시의 지난 4년간(2012년 ∼ 2015년) 전체 예산은 해마다 4∼5%씩 느는데 복지에 써야 할 예산은 13% 이상 증가하고 있다. 주민복리에 관한 사무는 지방자치단체가 주로 해야 할 일 (헌법 제117조)이지만 대부분의 지방자치단체는 예산이 부족하다.

더욱 심각한 것은 중앙정부가 해야 할 복지 업무까지 지방자치단체에 떠넘기고 있다. 2012년 대통령선거의 복지 공약으로 전국에 실시된 누리과정(3∼5세 무상보육)이 그 예다. 새로운 복지사업이 발생했는데 중앙정부에서 지방자치단체에 필요한 예산을 제대로 지주 않아 ‘보육 대란’을 초래하기도 했다.(한겨레. 2016. 9. 23. 서울& 3쪽)

한 나라 안에서 발생하는 지역간의 재정적 격차는 지역 경제간의 격차에서 오는 것이며, 지역간의 경제적 격차는 지리적·천연적 원인을 제외하고는 국가 정책의 산물이기에 중앙정부는 이를 해소하기 위해 노력하는 것은 당연한 임무다. 지방재정의 확보란 지방재정자립도를 높인다는 뜻이 아니며 비록 자립도는 낮으나 지장재정 수요에 걸맞는 재정을 국가가 책임지고 보장할 뿐만 아니라 국가지원금을 포함한 전체 지방재정을 자율적으로 활용할 수 있도록 보장함을 의미한다.

궁극적으로 지방자치행정 수요에 대한 적극적인 재정적 뒷받침은 1차적으로 국가와 지방자치단체간의 세원배분부터 시작하고 세원배분의 부족분은 국가가 지방제정조정제도를 통해서 메워줄 수밖에 없다는 사실이다. 바꾸어 말하면 지방자치가 실시되지 않는 상황에서도 지방행정에 소요되는 지방재정의 부담은 국가가 져야 하기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 자치재정권(自治財政權)이란 재원의 조달(세입) 뿐만 아니라 지출(세출)까지를 포함한 지방재정 전반에 걸친 자율적 결정권을 의미한다.

2) 내용

가) 재정권력 작용

(1) 부과 징수권

지방자치단체는 그 경비를 조달하기 위해 지방자치법에 의해 지방세를 부과하고 분담금, 사용료, 가입금, 수수료 등을 징수 할 수 있다.(지자법 제135조)

(가) 지방세의 부과 징수

지방자치단체는 지방세법에 정한 바에 따라 지방세를 부과·징수할 수 있다.(지방세법 제2조) 지방세는 지방세법에 의해 주민에게 부과하는 지방자치단체의 과세로서 세금을 걷는 주체가 국가가 아니고 지방자치단체라는 사실 외에는 국세와 다를 것이 없다.

따라서 지방자치단체가 그 경비를 마련하기 위해서 일반 주민에게 부과하는 금전급부의 지방세는 같은 지방자치단체의 수입이긴 하지만 권력적 부과금의 성격이 없는 사업수입이나 재산수입과는 다르다. 뿐만 아니라 보장성이 있는 사용료 또는 수수료와도 구별된다. 그리고 지방세는 일반적 경비의 충당이 목적이라는 점에서 부담금 수입과도 구별된다.

(나) 분담금의 징수

지방자치단체는 분담금을 징수할 수 있다. 분담금이란 수인 도는 지방자치단체의 일부(읍·면·동)에게 이익이 생기는 사업을 시행할 경우, 여기에 필요한 경비를 충당하기 위해서 이 사업의 시행으로 특히 이익을 얻는 자에게 그 수익의 한도 내에서 징수하는 금전급부를 말한다. 이 역서 지방자치단체의 공권력에 의한 징수이기는 하지만 일반 시민이 대상이 아니고 수익자에게 부과하는 점에서 조세와는 차이가 있다.

(다) 사용료의 징수

지방자치단체는 행정재산의 목적 외 사용 또는 공공시설의 이용에 대해 사용료를 징수할 수 있다. 이것은 시설 이용에 대한 반대급부적·보상적 성질을 갖는 것으로서, 수입이 직접적 목적인 지방세와는 구별된다. 사용료의 징수내용은 조례로서 정한다.

(라) 수수료의 징수

지방자치단체는 특정인을 위한 사무에 대해서 수수료를 징수할 수 있다. 이것은 사용료와 마찬가지로 보상적 성질을 갖는 반대급부로서 직접수입이 목적이 아니고 특정인을 위해 제공한 노무에 대한 보상이므로 지방자치단체가 필요해서 제공한 노무와는 구별되는 것이다.

나) 강제징수권

지방자치단체는 공법상의 수입에 있어서 금전급부의 의무가 불이행되는 경우가 가끔 있게 되는데, 그 징수를 확보하기 위해서 행정상의 강제집행 수단 및 의무위반에 대한 제재저권과 동시에 그 구제수단에 대해서 지방자치법은 명시하고 있다.

(1) 재정상의 강제집행

지방세를 비롯한 분담금, 사용료, 수수료 및 과태료 등의 납입기일 내 급부가 이행되지 않을 경우 지방자치단체의 장은 국세징수법의 규정에 의하여 강제징수를 할 수 있다.

강제징수의 절차는 먼저 금전납부의무를 납세의무자에게 최고(독촉)하고 독촉을 받고서도 그 납부기간 내에 의무자가 이를 이행하지 않을 때에는 납세의무자의 재산을 압류한다. 압류한 재산은 매각 등의 방법으로 환가하여 금전납부액 및 가산금을 빼고 남은 잔여액을 체납자에게 환부한다.

(2) 재정상의 벌칙

분담금, 사용료 및 수수료에 관한 사항은 조례 및 규칙에 의하여 정하게 되는데 이때 이것의 징수를 확보하기 위해서 벌칙을 정할 수 있다. 이것을 과태료라고 한다. 또한 과태료가 정한 날짜 안에 납부되지 않으면 위의 체납처분의 방법에 의해 강제적으로 징수하게 된다.

2) 재정관리작용

재정권력작용이 대외적인 성질의 것이라면 재정관리작용은 지방자치단체의 내부적 규율의 성질을 갖는 활동을 말한다. 이것은 재무관리의 공공성과 규율을 위반했을 때, 그 책임을 물어야 할 필요에 근거한다. 공권력에 의한 강제적 명령으로 징수한 지방자치단체의 재무관리는 엄격한 규율에서 이루어져야 한다.

여기에는 회계연도, 회계의 구분, 예산수입과 지출, 결산, 계약, 현금 및 유가증권 등 재산관리 등에 관한 구체적이고 엄격한 규율이 있다. 따라서 지방자치단체는 이러한 법규 아래서 재무를 관리할 권한과 책임이 있다.

가) 예산 편성·확정·집행·결산권

지방자치단체는 스스로 회계연도에 필요한 경비와 수입을 미래 예측하여 예산서를 작성한다. 이 예산은 지방의회가 심의한 후 확정되며 확정된 예산서는 지방자치단체의 모든 세입세출의 준칙으로서 구속력을 갖게 된다.

이와 같이 지방자치단체가 독자적으로 예산의 편성·확정·집행할 수 있는 권한이 보장되지 않는다면 진정한 의미의 지방자치라고 할 수 없다. 그러나 한국은 각급 지방자치단체의 예산편성과정에서 상급 감독기관의 사전 간섭에 사라지지 않고 있어 지방자치단체의 예산편성자율권이 제약을 받았다.

물론 지방자치법에 건전재정의 운영이라는 책임과 국가 시책의 구현이라는 책임을 지방자치단체에 부여한 입법 취지에 의해 상급 감도관청이 어는 정도의 기준과 원칙을 제시하고 권고할 수 있다. 그러나 각급 지방자치단체의 예산항목의 선정에서부터 지출 내용에 이르기까지 감독을 받는다면 지방자치권의 핵심이라고 할 수 있는 자치재정권을 훼손하는 행위다.

(나) 기채권

지방자치단체는 일시적 또는 장기적으로 부족한 재원을 충당하기 위해서 현금을 빌릴 수 있다. 일시적인 차용을 일시차입금이라고 하고 장기적인 차용을 지방채라고 한다.

일시적 차용은 그 회계연도에 갚아야 할 성질의 단순한 현금유통(cash flow)상의 문제여서 지방의회의 승인은 불필요하나 지방채 발행은 지방의회의 승인을 받아야 하고 사전에 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다.(조창현. 지방자치론, 박영사. 2002. 55∼59쪽)

이상에서 지방분권(地方分權)에 대해 살펴보았다. 지방분권이란 중앙정부의 권한과 재원을 지방자치단체에 주며, 주민에게 권한을 되돌려주는 과정이다. 지역 문제를 해결하기 위한 정책의 기획·집행 권한이 지방자치단체에 주어졌을 때 지방분권이 이루어졌다고 할 수 있다.

그러나 현재 중앙정부는 다양한 방법으로 지방자치단체를 통제하고 있다. 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 여기서 ‘법령의 범위 안에서’로 명시 돼 있는데, 법률·시행령·부령·고시·예규·부처업무 편람 등 행정 행위 가이드라인도 포함된다. 감사원 감사 때도 기준이 되고 있다. 지방행정이 중앙에 완전히 종속되어 있어 지방 공무원들은 거의 꼼짝도 못한다. 또한 중앙정부는 중앙의 각 부처의 보조금을 지방자치단체를 통제하는 수단으로 활용하고 있다.

이런 상태에서 지방자치단체가 지방자치행정을 제대로 할 수 없다. 그래서 지방분권개헌이 필요하다.

현 재

구 분

미 래(개헌 후)

지방자치의 최소한만 보장

지방분권

지방자치의 헌법적 보장

중앙 의존적 문제 해결

분권기반

지방주도·중앙지원의 문제해결

의존적 지방재정

(국세:지방세=8:2)

자주재정

자주재정, 자기책임성 강화

(국세:지방세=6:4)

주민소외, 무관심

주민참여

지방자치 주체로서 국민

중앙만 바라보는 지방자치단체

책임성

주민 수요와 사회적 가치에 능동적 대응

갈등적 관계

(협력적 운영 기반 부재)

거버넌스

협력적 거버넌tm

(분권, 균형발전 협업체계 구축)


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