<민주주의에 대한 논쟁>
3. 지방자치단체의 책임성 강화와 역량강화
일부 지방자치단체의 방만 행정이 문제시 되고 있다. 지방자치단체는 자율권에 걸맞게 책임 있는 행정을 펼쳐 나가야 한다. 그러함에도 지나치게 중앙정부에 의존하는 예속적 행태가 사라지지 않고 있다. 중앙과의 강한 연계를 갖고 자원을 확보하는 단체장이 유능한 지도자로 평가받는 분위기가 팽배하다. 그래서 지방선거 때만 되면 최고 권력자와의 친분을 내세워 예산을 많이 유치해 지역을 발전시키겠다는 공약을 한 후보에게 현혹되어 표를 던지고 있다. 이것은 어리석은 짓이다. 국가 예산이 권력자에 의해 마음대로 배정할 수 없기 때문이다.
진정으로 유능한 단체장은 장기적인 안목에서 그 지방에 내재하는 자생적 역량을 발굴하고 창도(唱導)하는 지도자여야 한다. 그러나 이러한 지도자에 대한 평가는 인색하다. 주민의 의식수준에 문제가 있다 하겠다. 이런 분위기에서 지역의 문제를 스스로 책임성을 가지고 해결하기 어렵다. 그렇다면 지방자치단체의 책임성 강화와 역량강화를 어떻게 해야 할까?
가. 지방자치단체의 의존적 행태 개선
분권화를 제대로 하고 자율과 책임을 지도록 하여 중앙정부에 의존적 행태를 줄이는 것이다. 지방자치를 한다면서 중앙 의존적 자세를 취하고 스스로의 노력을 게을리 하는 것은 지방자치를 할 자격이 없다. 중앙 정부는 이런 지방자치단체에 대해 의존적 사고를 버리도록 계도하고 요청을 들어주지 않는 것이다. 그리고 주민은 이런 단체장 선출에 대해 반성하고 되풀이 되지 않도록 해야 한다. 성숙한 지방자치는 지방 스스로 역량을 개발하고 강화해 나가고자 하는 의지를 요구한다. 이런 노력은 하지 않고 중앙 의존적 사고에 젖어 있는 것은 무책임한 행위다.
나. 공직자의 역량 강화
지방의 물적 자원이 부족한 상황에서 인적 자원의 중요성은 더욱 커진다. 부족한 물적 자원을 인적 역량을 통해 어는 정도 극복할 수 있기 때문이다. 구체적으로 자치단체장의 책임의식 강화, 지방공직자의 자질 향상, 지방의회의원들의 역량 강화 등이 필요하다.
1) 자치단체장의 리더십
지방에서 차지하는 자치단체장의 위상을 고려할 때 자치단체장의 책임 있는 리더십 확보는 매우 중요하다. 이를 위해서 유능한 인물이 선출되도록 정당의 책임성 제고가 요구되고 초선 단체장에 대한 지방자치 교육을 의무화하는 것이 도움이 될 것이다.
2) 지방공무원의 자질 향상
지방공무원의 자질이 지방자치의 서비스 질을 좌우한다. 지방공무원의 자질 향상을 위해서는 교육 훈련체제의 혁신이 필요하다. 지방자치가 공직자간의 내부적 자치가 되고 있는 현실을 타파하고, 진정한 주민자치를 구현하기 위해서는 기업경영의 교육프로그램을 도입해야 한다. 그래서 공무원 사회에 갇혀 있는 사고를 탈피하도록 해야 한다.
현재의 관행부터 고쳐야 한다.
서울시가 2016년 9월 23일부터 3주 동안 모바일을 통해 '공무원이 가장 먼저 타파해야 할 관행이 무엇인가'라는 첫째 질문에 답한 시민 1,527명 가운데 713명(46.7%)이 공무원 특유의 무표정한 민원응대와 전화 통화시 귀찮은 목소리 등 불친절한 태도를 꼽았다. 중복 응답이 가능한 가운데 가장 많았다.
둘째, 559명(36.6%)이 '공무 국외연수라면서 관광지를 돌아다니면서 세금을 낭비하는 행위'를 지적했다.
셋째, 474명(31.0%)이 '민원이 해결되지 않아 계속 민원을 제기하는 데도 처음과 똑같은 답변만 되풀이 하는 것
넷째, 418명(27.4%)이 '민원 전화 돌리기 및 부재 중 연락처를 남겨도 회신이 없다'.
다섯째, 406명(26.65)이 '자세한 설명 없이 관련 규정만 고집하는 행위',
여섯째, 391명(25.6%)이 '산하기관 또는 공사·용역업체 직원에 대하여 갑질을 하는 태도'를 지적했다.
일곱째, 376명(24.6%)이 '현장에서 보완할 수 있는 민원서류도 무조건 반려하면서 다시 제출하라는 행위'. 여덟째, 342명(22.4%)이 '업무를 제대로 파악하지 못해 민원인에게 제대로 설명을 못하는 행위'. 아홉째, 332명(21.7%)이 '일반 시민을 위한 공고·안내문에 어려운 행정용어만 나열하는 경우'등에 대한 불만이 적지 않았다.
이런 공무원은 퇴출 대상이다. 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다."고 규정하고 있다. 위 사항들은 헌법 제7조 제1항을 위반한 행위이기 때문에 퇴출 대상이라는 것이다. 국민은 국가의 주권자이면서 공무원의 고객이요 공무원에게 월급을 준다. 공직자를 흔히 '퍼블릭 서번트(Public Servant)' 또는 '시빌 서번트(Civil Servant)'라고 부른다. 문자 그대로 공공 봉사자, 즉 공복(公僕)이라는 뜻이다. 이를 망각한 자들이 어찌 국록을 먹을 수 있나?
한편, 서울시 직원이 2016년 8∼9월 자체 조사를 통해 스스로 꼽은 '타파 대상의 공직 관행'으로 ①관리자가 퇴근하지 않으면 자연스럽게 야근하는 분위기 ②각종 행사에 직원 차출해 인원수 늘리기 ③기계적 보고서 만들기 ④책임회피·전가하는 권위적 상사 ⑤근무시간 외 업무카톡 등이 차례로 올랐다.
이런 조사 결과를 반영해 서울시는 '청렴 십계명'을 만들어 '2017년 서울시 업무수첩'에 실었다.
1∼5번은 시민의 의견이, 6∼10번은 서울시 직원 의견이 반영되었다.
1. 무표정한 민원응대, 귀찮은 목소리 등 '불친절' 없애겠습니다.
- 시민을 대하는 나의 태도가 서울시의 이미지를 결정합니다.
2. 공무 해외연수라며 관광지에서 세금을 낭비하지 않겠습니다.
3. 반복된 민원에 똑같이 답변하지 않고, 적극적으로 해결하겠습니다.
4. 무조건 전화 돌리지 않고, 부재 중 전화에는 먼저 연락하겠습니다.
5. 자세한 설명 없이 규정만 고집하지 않겠습니다.
6. '단순히 얼굴을 보여주는 시간'은 없애겠습니다.
- 관리자가 퇴근하지 않으면 자연스럽게 야근하는 조직 문화 바꾸기 -
7. 각종 행사에 직원 차출해 '인원수 늘리기'하지 않겠습니다.
8. 기계적으로 보고서 만들지 않겠습니다.
- 매일, 구두로 간단히 전달할 수 있는 것은 보고서 만들지 않고, 의사소통을 빠르게 -
9. 권위적이지 않고, 권위가 있는 상사·선배가 되겠습니다.
10. 근무시간 외 '업무 카톡'하지 않겠습니다. (한겨레. 2016. 10.20. 10쪽)
이상의 '청렴 십계명'은 서울시 공직사회만 해당되는 것이 아니다. 대한민국 전체 공직사회에 해당된 사항이다. 관료들의 가슴속에는 “우리는 어떤 대통령보다 오래간다”는 금언(金言)이 새겨져 있다. 공무원들은 새 대통령과 자치단체장이 취임하면 그때부터 임기가 끝나 떠날 때만 기다린다. 대통령이나 지방자치단체장은 왔다가 가는 사람이지만 자신들은 오래오래 자리를 지킬 사람이라고 생각하기 때문이다. 아무리 대통령의 이름을 붙여 누구누구의 정부라고 하지만 실제 주인은 자기들이라는 것이다. 법에 신분이 보장되어 있으면서, 기업에서처럼 시장 질서에 의해 치열한 경쟁과 통제를 받지 않는 것이 관료 조직이다. 관료사회는 타성과 이기주의로 정권의 부침에 관계없이 생존한다. 바로 철밥통이다.
어느 나라에서나 관료조직은 골칫덩어리다, 미국의 공무원들은 어떤 평가를 받을까? 스위스에 있는 '세계 경제포럼'이 '2012∼2013년 글로벌 경쟁력 보고서'에 다르면 미국은 144개국 가운데 7위의 경쟁력을 갖춘 나라다. 이러한 고도의 경쟁력을 이룬 요소 가운데 정부의 효율성, 부패 정도, 투명성, 규제 등을 평가한 '제도'부분은 41위에 지나지 않았다. 관료들이 국가 경쟁력 걸림돌이라는 의미다. 독일에 있는 '국제 투명성기구'가 발표한 '2012년 공공 부분 부패지수'에 따르면 미국은 174개국 가운데 19위 였다.
관료주의가 다분하나 높은 청렴도를 보이는 것이 미국의 공무원들이라고 할 수 있다.
대한민국의 공무원들은 어떨까? 한국의 글로벌 경쟁력은 19위, 공무원들의 의식, 행태 등과 관련된 '제도'는 62위다. '사회 간접자본' 9위, 보건과 초등교육이 11위인데 비해 너무 뒤떨어진 순위다. '국제 투명기구'의 정부 등 공공 부분 부패지수는 45위다. 이 순위는 지금도 40위권에서 맴돌고 있다.
경제협력개발기구(OECD) 34개국 가운데 한국보다 더 부패한 나라는 헝가리, 체코, 터키, 이탈리아, 그리스 등 6개국뿐이다. 결국 34개국 중에 부패지수가 28위란 뜻이다. 2012년 홍콩의 컨설팅 회사가 발표한 아시아 국가들의 관료제 평가에서 한국은 12개국 가운데 6위였다. 한국 공무원의 위상은 한마디로 부패하고 효율성이 낮다는 것이다. 공무원들은 날로 늘어나고 있으나 국민 위에 군림하려는 낡은 의식과 행태는 여전하다.(손태규. 동아일보. 2013.1.17. 28쪽)
이를 극복하기 위해서는 첫째, 헌법에서의 공무원 신분 보장을 제고하고, 둘째, 연공서열제를 폐지하여 능력 있는 자가 승진하도록 하고, 셋째, 직장인의 자세, 직장인의 예절, 고객 서비스 등의 의식개혁 교육을 실시하여 과락 자를 퇴출시키는 것이다. 이렇게 하여 철밥통을 깨는 것이다. 머슴이 주인 위에 군림하고 주인 행세를 하는 공직 사회는 타파 돼야 한다.
3) 지방의정 역량 강화
지방의정의 역량은 지방의원의 자질과 직결된다. 때문에 정당의 공천 과정이 중요하다. 그런데 현실은 어떤가?
각 정당의 당협위원장들이 후보자의 국가관, 직무 수행능력, 윤리 도덕적 청렴성 등을 고려하여 공천을 했었나? 아니면 공천 헌금액에 따라 공천하는가? 그동안 수많은 공천비리가 있었다.
요즘 언론에 보도된 사례 하나만 들어보자. 검찰은 2017년 11월 29일 “2014년 6·4 지방선거를 앞두고 당시 여당이 모 의원에게 공천헌금을 건넨 혐의(정치자금법 위반)로 공 아무개 전 남양주시의회 의장을 구속한 바 있다. 검찰은 공 전 의장이 당시 경기도당 공천관리위원이던 이모 의원에게 공천 대가로 5억 5천만 원을 건넨 것으로 보고 있다.” 이런 짓이 무엇을 초래할까? 부정부패는 나라를 망하게 한다는 말이 있다.
2017년 2월 10일 한겨레신문 함께하는 교육 6쪽에 부산대학교 강면관 교수의 '고금유사'란 글을 전재한다.
「1901년이면 대한제국이 망하기 직전이다. 〈매천야록〉을 읽다가 이 시기 몇몇 기사가 눈길을 끌었다. 황현은 이 시기 매관(賣官)의 풍조가 갑오개혁 이전보다 심해졌다고 지적한다. 그는 벼슬의 가격도 소상히 밝혀 놓았다. 관찰사 자리는 10만 냥 내지 20만 냥, 아주 좋은 수령 자리는 5만 냥을 내려가지 않았다는 것이다. 왕의 친척이라도, 아무리 왕이 믿고 가까이 하는 사람이라도 돈을 내지 않으면 벼슬을 얻을 수가 없었다.
대원군의 처남 민겸호는 민영환의 아버지다. 민영환은 고종과 내외종간이다. 가까워도 보통 가까운 사이가 아닌 것이다. 민영환은 자신의 외삼촌 서상욱을 군수를 시켜달라고 오랫동안 고종에게 부탁했다. 하루는 고종이 “네 외숙이 아직 고을살이 하나 못했단 말이냐?”하고 고개를 끄덕이며 “내가 잊었다. 곧 임명하도록 하겠다”하였다. 서상욱은 곧 광양군수에 임명되었다.
민영환이 집으로 돌아가 고종의 은혜를 찬양하면서 “오늘 상께서 외숙을 군수에 임명하실 것을 허락하셨습니다”하자 그의 어머니는 실소하며 “무슨 그런 어리석은 소리를 하누? 그러고도 네가 척리(戚里)란 말이냐? 언제 임금이 그냥 벼슬을 준 적이 있더냐? 내가 벌써 5만 냥을 바쳤단다.”하는 것이었다.
고종이 벼슬을 팔아먹는 사례는 《매천야록》에 흔하게 보인다. 윤용선이 의정이 된 것은 손자 윤덕영이 30만 냥을 바쳤기 때문이었다. 전라남도 관찰사 조종필이 약속했던 8만 냥을 바치지 못하자 사람을 바꾸어 윤웅렬을 그 자리에 대신 임명했다. 부자 윤웅렬은 당연히 8만 냥을 내었을 것이다.
고종에게 필요한 것은 오직 돈이었다. 김종한이 안렴사로 나가서 일을 대충대충하고 돌아오자, 고종은 “김종한이 산수 갑산에서 몇 년을 살고 싶은 모양이구만”하고 슬쩍 멀리 귀양을 보내겠다는 말을 흘렸다. 김종한은 제꺽 무슨 소리인지 알아듣고 집과 땅을 팔아서 수만 냥을 바쳤다. 흐뭇해진 고종은 김종한을 함경북도 관찰사에 임명했다.
관찰사나 군수로 나가는 자가 제돈을 바칠리 만무하다. 임지에 도착하면 왕에게 바친 돈을 벌충하기 마련이었다. 결국 세금을 중간에서 횡령했고 그 결과 국가의 재정이 텅 비게 되었다. 공금 횡령을 할 경우 서리는 1만 냥, 군수는 4만 냥, 관찰사는 5만 냥이면 교형에 처한다고 법을 만들었지만, 아무 소용이 없었다. 애초 지키자고 만든 법이 아니었고 임금부터 지키지 않았으니 말이다.
관찰사나 군수 등이 세금을 털어먹어도 백성을 쥐어짜도, 그래서 국고가 텅텅 비고 백성의 삶이 구렁텅이에 빠져도 고종은 눈 하나 깜짝하지 않았다. 나라 재정이 파탄이 나건 말건 제 주머니만 채우면 그만 이었기 때문이다. 사실 그랬다. 탁지부의 재정이 부족해서 관료들의 봉급을 줄 수 없었다. 할 수 없이 내장원(內藏院 왕실의 재산을 관리하는 곳)의 돈을 가져다 썼다. 재정 부족에 시달린데도 고종은 탁지부에서 빌려간 돈을 내놓으라고 닦달이었다. 이런 인간이었으니 급기야 나라가 식민지가 되어도 덕수궁에서 이태왕 전하가 되어 제 목숨 누릴 대로 다 누리다 죽었던 것이다.
나라를 제 사유물로 여기고 관직을 태연히 팔아먹던 고종에게 나라와 백성은 안중에 없었다. 오늘 이 나라의 대통령과 그를 비호하는 세력들은 어떤가?」
강명관 교수의 글 내용과 거액의 공천헌금을 주고 공천을 받아 당선된 것과 어떤 차이가 있는가? 수억의 공천헌금을 주고 당선된 자가 공천헌금을 벌충하기 위해 각종 이권에 개입하는 등 부정하지 않는다는 보장이 있는가? 각 정당의 당협위원장 들은 공천헌금을 받고 공천하는 것이 정치권의 부패의 온상이라는 세론을 알고 있는가? 이런 공천행위가 매관매직과 어떤 차이가 있는가? 공천헌금의 액수에 따라 후보자를 공천하는 것은 지방의회의원의 질의 하락을 초래했다.
지방선거 때마다 필자에게 도움을 청하는 후보자들이 있다. “꼭 한 번 해보고 싶습니다. 열정을 불태우고 싶습니다”라고 말한다. 무슨 일로 정렬을 불태울 건가요? 하고 물으면 “찾아 봐야 지요”라는 대답이 대부분이다. “몇 년 동안 저는 우리 지역의 문제를 해결하고자 노력해 왔으나 뜻을 이루지 못했습니다. 나 아무개 이름으로 어렵다는 것을 알게 되었습니다. 그래서 지역의 이런 일들을 하기 위해서는 의원의 직함이 필요해서 출마했습니다”라고 말한 사람은 없었다.
“민주주의란 무엇이며 민주주의를 왜 해야 하는가”, “지방자치란 무엇이며 왜 지방자치를 해야 하는가?”"라고 물으면 제대로 대답한 후보가 없었다. “헌법학·정치학·행정학에서 학문적으로 지방자치를 어떻게 다루고 있느냐?”고 물었지만 아는 사람이 없었다. “국세와 지방세의 비율, 국가 사무와 지방자치단체의 사무 비율이 어떻게 되느냐?”고 물었지만 이것 또한 아는 후보가 거의 없었다. “○○구 주민자체센터가 몇 개고, 인구가 얼마며, 재정자립도가 몇%나 되는지 아십니까?”라고 물으면 모르는 후보가 다수였다. 이렇게 기초적인 이론과 지역 실정에 어두운 사람들이 주민을 대표할 자격이 있는가? 마지막 답변은 “배워가면서 열심히 하겠습니다”였다. 선출직 공직은 배워가면서 하는 자리가 아니다. 준비된 자가 하는 자리다.
각 당 당협위원장들이 위에서 본 바와 같이 지방의회의원으로서 기초적인 자질도 갖추지 못한 사람들을 공천헌금 액수에 따라 공천해서 당선시켰으니 '지방의정 역량'이 강화되었을리 없다. 전부는 아니지만...
국민들은 대부분의 당협위원장들이 지방선거 때에 광역의원과 기초의원 후보 공천과정에서 공천 장사를 하고 있다고 인식하고 있다. 그래서 후보자와 대의원들의 항의가 심하면 대의원들의 직접 투표로 후보를 결정하는 경우도 있다. 한편 훌륭한 당협위원장은 처음부터 대의원들에게 후보 선택권을 부여하여 공천 과정에서 잡음이 나지 않도록 한다.
제안한다. 기초단체장과 기초의원 공천을 배제하는 것이다. 이렇게 하면 당협위원장들의 공천장사 말썽이 사라질 것이고 공천장사로 인해 왜곡된 후보 당선을 막을 수 있어 지방의정의 역량을 강화시킬 수 있을 것이다. 혹자는 후보의 난립을 막을 수 없고, 각 당은 공청대신 내천이라는 이름으로 또 다른 공천형태를 낳을 수 있다는 논리를 편다. 주민들은 이미 내천파동의 피해를 알고 있다. 주민들의 선택에 맡기면 된다. 일본은 기초의원의 99%가 무소속이다. 정당 공천제가 있지만 정당에서 공천을 받으면 아무도 찍지 않기 때문에 오히려 손해를 본다.
정치권이 언제 국민들의 정치의식 수준을 능가한 정치 행태를 보여 준 일이 있었나? 없었다. 이번 촛불 혁명에서 증명되었다. 국회가 대통령 탄핵 소추 결의에 머뭇거리고 있을 때 시민들은 촛불집회로 압박했고 국회는 이에 떠밀려 대통령 탄핵 소추안을 가결하지 않았던가? 멍청한 짓은 정치권이 한다.
기초단체장과 기초의원 후보 공천을 배제했을 때 또는 현행대로 지방선거가 시행했을 때 국민(주민)은 영명해야 하고 적극 참여해야 한다. 옛날처럼 “나는 무슨 당을 지지하니까?, 동향이니까, 학교 동문이니까?”등의 이유로 우리의 일꾼을 선택하면 안 된다. 첫째, 앞에서 필자가 후보자들에게 질의했던 내용들을 질의하여 자질을 검증하고, 둘째, 과거의 범죄행위, 탈세, 학력위조, 축첩, 부정행위, 셋째, 과거의 삶과 현재의 삶의 행태, 넷째, 후보의 주변 인물들이 어떤 사람들인가 등을 철저하게 검증해야 한다. 그리고 선택해야 한다. 이 선택이 나와 주민생활을 바꾸는 지방자치가 되기 때문이다.
또한 지방의정의 역량을 강화하기 위해서는 지방의원들에 대한 체계적인 교육을 위한 '의정 연구기구'설치를 제한한다.
