민주주의는 한국에 맞지 않는다는 마담X에게(17.끝)
민주주의는 한국에 맞지 않는다는 마담X에게(17.끝)
  • 성광일보
  • 승인 2018.01.17 17:32
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명길랑/ 천주교 서울평협 전 대외관계위원장

<민주주의에 대한 논쟁>

▲ 명길랑/ 천주교 서울평협 전 대외관계위원장

나. 주민참여의 활성화

책임 있는 지방자치단체의 형성을 위해서는 주민참여가 활성화 되어야 한다. 주민이 지방의 공공문제에 관심을 갖고 적극적으로 참여하여 지방행정에 대하여 통제하고 협력할 때 지방자치단체가 책임 있는 지방행정의 수행을 위하여 노력할 동인을 갖게 될 것이기 때문이다, 그러나 현재 우리나라의 지방자치는 주민 관심의 공백 속에서 공직자 간 내부적 자치의 성격이 농후하여 개선이 요구된다. 주민참여의 개선을 위해서는 주민참여 제도의 내실화와 정책과정에서의 주민참여에 대한 공직자의 수용태세가 요구된다.

주민참여를 위해서는 참여제도의 마련과 공직 혁신만이 아니라 주민혁신도 필요하다. 자기주장만 하는 일방적 서비스 수혜자에서 지방자치단체와 함께 공공서비스를 기획하고 생산하는 생산소비자(Prosumer)가 되어야 한다. 이를 위해서는 시민교육이 필요하다

(이승종. 지방자치와 분권 강화방안. 국회입법조사처. 2014. 12,4,29쪽)

다. 시민교육이 희망이다.

민주주의가 위험에 빠지는 것은 세 가지 경우다. 첫째, 국가 권력의 오용과 남용이 시민의 민주적 권리를 침해하고 민주적 사회운영의 원칙을 파괴할 때, 둘째, 시민성 또는 시민정신(Citizenship)의 약화나 포기가 광범하게 진행되어 민주주의를 지키려는 파수꾼이 실종 되었을 때, 셋째, 공적·사적 기관들을 포함한 사회 모든 영역에서 민주주의 원칙들이 무시되고 짓밟히고 무너져 내릴 때이다.

이 세 가지 위험요소 가운데 우리가 민주주의를 말하기 위해 엄정한 눈으로 그 중요성을 직시하고 실패를 성찰해야 할 것은 두 번째 시민정신의 약화와 포기라는 문제이다. 파수꾼이 잠들면 민주주의는 되지 않는다. 민주체제의 핵심 중의 핵심이 시민성이고 이 시민성의 중심개념은 참여의 책임과 권리이다. 시민의 참여 권리를 지켜주는 것은 국민에게 권력을 위임받은 국가의 의무이다. 국가는 국민의 자유와 권리를 지키고 보장해 주기 위해 존재하는 것이지 국민을 위협하고 내리 누르고 권리를 짓밟기 위해 존재하는 것이 아니다. 국가의 괴물이 되는 사태를 막아내야 하는 것은 바로 시민이다. 레비아탄(괴물)의 시간이 시민의 시간을 접수하려 들 때 그 발톱을 향해 “안 돼”라고 말하고 저항권을 발동하는 것이 시민의 책임이고 의무다. 민주주의를 정착시키는 일은 공적·사적 영역에서 진행되어야 하며 정치 영역을 넘어 경제, 문화, 교육, 노동, 여성, 지역사회, 환경, 언론, 시민운동 등을 포함한 사회 모든 영역에서 진행되어야 한다.

민주사회를 성취하려는 노력을 모든 영역으로 확대하고 지속시키려는 문제에서 가장 핵심적인 부분은 ‘시민의 양성’이다. 시민은 짧은 기간에 걸러지지 않는다. 건강상태, 가치관, 태도, 행동양식 같은 부분에서 시민적 역량(Civic Virtues)이 길러지는 데는 오랜 시간이 걸린다. 6월 민주항쟁 이후의 30여 년 가운데 문민정부 3대 15년, 더 정확히는 두 차례 문민정부가 들어섰던 10년의 기간은 우리 사회가 시민 양성이라는 문제를 사회민주화의 첫 번째 과제로 삼아 노력을 집중해야 하는 시기였다. 그러나 우리는 그 문제를 소홀히 했고, 민주주의를 표방했던 집권세력들도 그 문제의 중요성을 인식했던 것 같지 않다. 그 결과 민주주의를 위한 시민교육은 존재하지 않는 상황이 장기적으로 고착되는 현상을 보게 된다.

지금 한국 교육에서 심각한 문제 가운데 하나는 ‘민주적 역량을 발휘할 줄 아는 시민의 양성’이 교육의 핵심 목표에 포함되어야 한다는 것을 단 한 번도 제대로 인식하는 적도 없고 그것을 교육목표의 하나로 천명하는 일도 없다. ‘시민교육’이나 ‘시민학(Civics)을 대학 교양과목으로 넣어 가르치는 대학은 우리나라에 한 곳도 없다.

민주사회는 사람이 사람답게 살 수 있는 ‘품위사회(Decent Society)'의 다른 이름이며, 그 사회를 유지하는데 필요한 능력과 덕목과 합리성의 수준을 채득한 사람을 길러내는 것이 시민교육(Civic Education)이다. 시민교육은 민주사회의 인간 교육이고 인재교육이다.

시민교육이 없고, 교육이 시민양성을 소홀히 하는 나라에서는 제아무리 법과 제도를 정비해도 합리적 판단력과 행동방식을 가진 사람들을 길러내어 사회적으로 배치하는 일에는 반드시 실패한다. 특히 사회적 합리성의 수준을 높여나가야 하는 공공 영역에서 이런 실패가 자주 발생할 경우 그것이 불러올 국민의 고통은 막심하다.(도정일. 다시 민주주의를 생각한다. 휴머니스트. 2010. 15∼18쪽)

민주주의라는 빈 그릇을 채우기 위해서는 교육 받은 시민의 존재가 필수적이다. 즉 공교육의 목적은 자기통치를 위한 개인과 집단의 역량을 키우는 교육을 제공한다는 가치관의 제도화였다. 따라서 교육은 개인의 잠재력을 확대하는 것은 물론 다양한 사람, 학문, 언어, 역사 등을 배워 세상을 바라보는 시야를 키우고 세상과 긴밀히 교류할 수 있는 기회의 획득을 상징한다.

그러나 현재 국민주권의 주체로서 언제든 참여할 수 있는 대중을 만들어내는 기획으로서의 교육은 버림받았다. 오늘날 교육은 인적 자본의 가치 증대에 집중한다. 공공 공간, 공공 경험을 공유하는 민주주의 일원이 아닌 투자자나 소비자로 취급된다. 정의라는 틀 안에서 우리가 누구이며, 무엇을 해야 하고, 시민으로서 해야 할 것과 하지 말아야 할 것은 무엇인가에 대한 논의가 사라지고 있다. 그 빈자리를 전문성, 시장 예측을 통한 통치로 대체되고 있다.

민주주의가 국민이 공동체의 토대와 규정을 결정한다는 이상(理想)을 대변하는 것으로 본다면 부의 생산에 얽히고 자본에 묶인 삶을 벗어나 자유와 여가에 기반한 삶을 준비하는 교육으로 전환해야 한다. 국민 절대 다수를 공공의 삶과 통치의 영역에 참여하도록 하는 민주주의 기획으로서 보편적 공교육이 더 강화되어야 한다. (정용주. 민주주의를 위협하는 비틀어진 교육. 한겨레. 2017.8.1. 23쪽)

서울특별시 성동구(구청장 정원오)는 2016년부터「찾아가는 주민자치 아카데미」라는 교육프로그램으로 17개 주민 자치센터를 찾아다니면서 주민자치위원·통반장·지역유지 및 일반주민을 대상으로「주민자치 활성화 방안」이라는 주제로 교육을 시행하고 있다. 이 교육프로그램의 강사로 참여한 필자가 보았을 때 훌륭한 주민자치위원과 지역유지가 많았지만 이 중에 일부는 민주주의가 무엇이며 민주주의를 왜 해야 하는지, 지방자치가 무엇이며 지방자치를 왜 해야 하는지를 모르고 있었다. 해방 후 민주주의를 짓밟은 집권자들이 자기들의 권력만 추구했을 뿐 민주주의와 지방자치에 대해서 국민들에게 교육을 하지 않고 소외시킨 결과다. 그래서「찾아가는 주민자치 아카데미」교육이 중요하다.

1960년 초를 전후하여 로마가톨릭은 침체해 있었다. 이를 타개하기 위해 교황 요한23세는 “제2차 바티칸공의회”를 개최하였다. 전 세계의 추기경과 주교들이 모여, 1962∼1965년까지 4년 동안 회의 끝에 개선안을 도출했다. 다양한 개선안 가운데 “기다리는 교회에서 찾아가는 교회”로 전환한다는 것이었다.

김수환 추기경은 “기다리는 교회에서 찾아가는 교회”를 철저하게 이행했다. 가난하고, 힘없고, 소외되고, 짓눌리고, 자기 목소리를 낼 수 없는 계층을 찾아다니면서 품었다. 그리고 이들을 도외시하고, 국민을 억압하고, 특권층만 챙긴 군부 독재정권과 싸웠다. 국민들은 열광하고 환호했다. 김 추기경은 민주화에 앞장서서 1987년 6.10민주항쟁을 이끌어내어 우리나라 민주화에 일익을 담담했다. 김수환 추기경이 1969년 추기경으로 착좌했을 때 한국의 천주교 신자는 779,000명이었는데, 1998년 퇴임 때 3,800,000명으로 급증했다. 이것은「찾아간다」의 결과였다. 이 사례는「찾아가는 주민자치 아카데미」의 중요성을 증명해 주고 있다.

1999년 국민의 정부가 읍·면·동사무소를 주민자치센터로 전환하다는 계획을 발표했다. 기존의 읍면동사무소를 민원업무 중심으로 전환하고 시설과 공간을 주민의 여가 활동과 자치 공간으로 활용케 하였다. 1991년 30년만의 지방자치 부활 이후 단체 자치에 무게 중심을 두고 타성에 젖어있던 지방자치에 주민참여를 제도화하고 활성화하기 위해서 시행한 제도가 주민자치센터와 주민자취위원회다.

주민자치센터 활성화를 위해서 공무원, 주민자치위원, 주민, 전문가, 시민단체 관계자들이 머리를 맞대고 공동체의 학습, 지역 자원 찾기, 자원 활용, 지역 비전 수립 등 다양한 방법을 시도했다. 2001년부터 매년 ‘전국주민센터 박람회’를 개최하여 우수한 주민자치센터 활성화 사례를 공유하고 학습하는 장이었다. 그러나 2008년 이후 정책에 일관성이 없어졌고, 재정지원도 악화 되었다. 요즘은 제도적으로 기반을 갖춘 몇 몇 도시를 제외하고는 주민자치센터와 주민자치위원회 활성화에 적극적으로 나서지 않고 있다. 주민자치센터가 지나치게 문화프로그램 위주로 운영하면서 주민자치 기능이 악화되었다는 지적도 받고 있다. (김석. 주민자치센터와 주민자치위원회. 한겨레. 2016.10.13. 25쪽)

주민자치의 활성화가 바로 풀뿌리 민주주의 활성화다, 이를 구축하기 위해서 읍·면·동사무소를 주민자치센터로 전환한 것이다. 즉 기다리는 읍·면·동사무소에서 찾아가는 주민자치센터로 바꾼 것이다.「찾아가는 동주민자치센터(찾동)」이라는 간판에 걸맞게 제 기능을 발휘해야 한다. 여기에는 주민의 자질향상이 필수다. 자질향상은 바로 교육이다.「찾아가는 주민자치 아카데미」교육 프로그램의 목적이 여기에 있다. 주민 자질향상을 위한 교육은 ‘한판의 승부가 아니다’꾸준히 다양한 교육이 지속되어야 한다.

「찾아가는 주민자치 아카데미」는 서울특별시 구청장들이 뽑은 최고의 정책 “젠트리피케이션 방지 조례”와 더불어 성동구의 명품(名品)이다. 머지않아 서울시 구청장들이「찾아가는 주민자치 아카데미」교육프로그램을 채택할 것으로 믿는다. 왜냐하면 민주주의는 그 나라 국민의 교육 수준에 비례하고, 지방자치는 교육을 통한 주민의 의식 수준과 참여에 비례한다.「찾아가는 주민자치 아카데미」가 이를 관통하고 있기 때문이다.

4. 지방자치의 여건 강화

가. 특별행정기관의 정비

교육 자치와 일반자치의 통합 및 연계, 자치경찰제의 실시 등을 통하여 지방행정의 통합성 제고가 요구된다. 유렵 4개국의 지방자치혁신전략에 대한 Wolman의 연구 결과 행정기능의 분절화 경향이 큰 영국과 프랑스보다 다기능통합행정, 그리고 지역성을 강조하는 스웨덴과 독일이 정책조정, 참여, 정치적 책임성 측면에서 성과가 높게 나타났다. 참고가 될 만하다.

나. 지방자치단체의 기관 구성의 다양화

미국의 경우 도시 규모와 지역에 따라 기관분립형, 기관통합형, 시정관리형 등 다양한 제도를 도입하고 있는데 참고가 된다.

다. 광역자치단체의 통합

지금까지 광역자치단체의 통합에 관해서는 2∼3개 시군을 묶어 통합 시로 하는 안, 강소연방제 안 등이 제시 되었으나 단순하고 실효성 있는 대안은 광역시를 과거와 같이 도(道)로 환원하는 안으로 판단된다. 학자들의 분석 결과 도와 광역시 통합은 규모의 경제적·지역 균형발전·경쟁력 강화 측면에서 긍정적 대안으로 나타났다.

라. 지방자치단체 간 협력의 적극화

재정적 여건이 취약한 지방자치단체는 상호협력을 통해서 불필요한 재정적 낭비를 막고, 인적·물적 자원의 활용도를 높여야 함에도 상당수 자치단체는 여건에 상관없이 시설이나 건물을 개별적으로 보유하고 있다. 또한 자치 단체 간 협력을 통하여 시너지가 확보될 수 있는 정책도 개별적으로 수행하려는 경향으로 취약한 재정을 더 악화시키고 있다. 이와 관련하여, 1954년 LA카운티를 중심으로 다수 지역 단체 간 서비스 위탁협력으로 상호 보완관계를 유지하는 성공적 모형으로 Lake Wood Plan은 우리에게 좋은 참고가 된다.

<민주주의에 대한 논쟁>

5. 주민자치의 활성화

지방자치는 ‘주민의 품’으로 돌려주어야 한다. 지금까지 지방자치는 근린(읍면동)과는 먼 시군구 차원에서 공직자에 의한 ‘그들만의 자치’로 자리매김 하면서 주민자치와는 사실상 거리가 멀었다. 즉 선진국의 기초단체의 인구가 평균 5∼6천 명 정도인데 비하여 우리나라 기초단체의 평균 인구는 약 20만 명에 이르는 과대 규모로 주민의 접근성을 방해하여 이른바 우리의 지방자치가 ‘주민 없는 지방자치’로 지적받는 주원인이 되어왔다. 그러므로 이제는 주민이 적극적으로 참여할 수 있는 읍·면·동 근린 단위의 자치 능력을 강화하여 그들만의 자치가 아니라 ‘우리의 자치’가 되도록 해야 한다. 그렇게 함으로 참여를 통한 주민의 성취감을 높이고 ‘주민수요대응형서비스’를 충실하게 제공할 수 있다.

가. 주민자치의 인적 구성

주민자치의 강화를 위해서 현재 시범 실시 중인 읍·면·동 주민자치회를 확대 실시하는 한편 읍·면·동 행정기능을 강화하여 근린협의체제를 구축해야 한다. 주민자치회의 구성은 반상회 또는 아파트 동대표 및 부녀회 등에서 축차(逐次)적 호선을 통하여 통리장(統里長)을 선출하여 이들을 주축으로 하되 전문성을 고려하여 일정수의 위원을 추가하는 것이 주민자치 활성화를 위해 바람직하다.

그렇게 해서 마을공동체 민주주의가 실현되어야 한다. 주민참여를 기반으로 지역주민에게 지역의 문제를 해결할 수 있도록 마을을 설계할 자치기획권, 자치결정권의 권한을 줘 마을공동체가 발전할 수 있는 여건을 적극적으로 마련해야 한다. 주민 일상생활의 공간인 마을 안에서 민주주의가 작동하도록 해야 한다. 주민들이 마을공동체에서 예산을 나누고 마을의 환경, 복지, 교육 등 마을 계획을 함께 수립·집행하여 마을이라는 현장에서 변화를 이끌어 내야 한다. 이것이 풀뿌리 민주주의다.

나. 주민자치위원의 교육 강화

현행 제도 하에서 주민자치활성화 도모를 위해서는 주민자치위원의 역할이 필수적이다.

해방 후 이승만, 박정희, 전두환 등 접권자들은 집권연장을 위해 지방자치를 악용했거나 지방자치를 중단 또는 실시하지 않으려는 술책을 써왔다. 이런 가운데 국민은 소외되었고, 소외되다 보니 민주주의와 지방자치에 대해 무관심과 방관자가 되었다. 집권자들이 권력에만 집착하고 민주주의와 지방자치에 대한 교육과 홍보를 하지 않는 결과다. 이런 환경에서 산 것은 주민자치위원들도 예외가 아니다.

그래서 주민자치위원들이 주민자치활성화를 도모하기 위해서는 교육을 통한 자질향상이 선행되어야 한다. 이론무장을 하지 않고는 어떤 일도 도모할 수 없기 때문이다. 필자가 권하고 싶은 교육과목은 다음과 같다.

첫째, 민주주의와 지방자치의 개념과 그 목적, 둘째, 리더십, 셋째, 사회 예절, 넷째, 서비스 기법, 다섯째, 인간관계, 여섯째, 커뮤니케이션, 일곱째, 회의진행 방법과 문제해결 방법, 여덟째, 국세와 지방세 및 예산제도, 아홉째, 국가 재정이 국민생활에 미치는 영향, 열 번째, 창의력 개발과 지역의 재원 찾기 및 자원 활용, 열한 번째, 지역 비전수립 방법 등의 교육이 시행되어야 하고 지역주민으로 확산되어야 한다. 깨어 있는 주민양성이 필요하기 때문이다.

다. 읍면동장 및 읍면동의회의원 직선제 선출

주민자치 활성화에 대한 맞춤형 행정서비스가 필수적인데 임명제 동장과 주민자치회로는 한계가 있다. 현행 시군구 지자체 대신 1·2차 공화국 때 시행한 경험이 있는 읍·면·동 지자체로 전환하여 주민자치행정의 기반을 강화하는 것도 적극 검토할 필요가 있다. 1·2차 공화국 때 읍면동장과 읍면동의회의원을 직선제로 선출하였다. 근린자치를 위해 이 제도의 환원이 시급하다고 생각한다.

라. 주민 접촉의 활성화 도모

시는 도시행정의 유기적 일체성 확보를 위하여 현행제도를 유지하더라도 면적이 넓어서 주민 접촉이 어려운 군의 경우 읍면단위의 지자체를 시행하는 것이 바람직하다. 이때 읍면의 지자체 기능은 규모에 맞게 축소 조정하면 될 것이다. (이승종. 지방자치와 분권 강화방안. 국회입법조사처. 2014.12.4. 29∼31쪽)

6. 지방자치의 패러다임 전환

지방자치의 패러다임(Paradigm)이 변해야 한다. 기본적으로 지방자치가 공직자를 위한 것이 아니며, 국민을 위한 것이라는 데 인식을 새롭게 해야 한다. 지방자치의 수행을 위하여 권한과 자원의 분산, 중앙의 협력과 지원, 그리고 주민의 참여 등이 필요하지만 그것이 지방자치의 궁극적 목적이 아니기 때문이다.

지방자치의 목적은 무엇인가? 지방자치의 목적으로는 민주화, 균형발전, 국가의 총체적 발전 등 여러 가지 이유가 제시되지만 궁극적 목표가 지역주민의 행복 증진에 있다. 지방자치의 목적이 주민의 행복 증진에 있다면 지방자치는 당연히 그 목적에 실질적으로 기여할 수 있어야 한다. 그렇기 때문에 주민 행복에 대한 기여도가 성숙한 지방자치의 성과로 평가되어야 하고 평가의 척도가 되어야 한다.

그러나 지금까지 우리는 지방자치를 그 목적에 앞서 지방자치의 과정적 가치에 집중되는 패러다임으로 접근하였다. 즉 분권과 참여의 정도를 기준으로 지방자치의 지전 여부를 판단하여 왔고, 따라서 지방자치의 논의는 늘상 분권과 참여에 관심의 초점을 기울였다. 그러나 과연 지방자치(분권과 참여)가 얼마나 주민의 행복증진에 기여하는가 라는 성과적 가치에 대해서는 상대적으로 관심이 적었다.

성과를 명확히 보여주지 못하니까 주민으로부터 지방자치에 대한 애정 어린 관심이 일어나기 어려웠고, 이는 지방자치가 제대로 정착하지 못하는 주요 원인이 되었다. 그러므로 향후 지방자치의 지속적 발전을 위해서는 지방자치를 분권과 참여에 중점을 두고 이해하고 접근하는 과정적 관점에서 벗어나 주민행복에 대한 실질적 기여로서 지방자치를 이해하는 실체적 관심에 더 많은 관심을 갖도록 해야 한다. 과정이 성과와 어떻게 연결되는가 라는 문제는 더욱 중요하다. 즉 지방자치의 과정만이 아니라 과정의 결과에 대해 정당한 관심을 가짐으로써 지방자치가 목적에 기여하는 실질적 지방자치가 될 수 있기 때문이다.

향후 중앙과 지방간 권한과 자원배분을 둘러싼 갈등 대신, 주민행복의 증진을 위하여 중앙과 지방 그리고 국민이 어떻게 협력할 것인가라는 논의가 중심 화두가 되어야 한다. 중앙은 지방의 사정을 전향적으로 이해하고 분권화 요구에 귀 기울여야 한다. 지방은 보다 책임 있는 자세를 갖고 분권을 요구하되 동시에 지자체 역량을 적극적으로 키워야 한다. 방만 행정, 공직자 줄 세우기, 중앙의존 등 파행적 행태를 지양해야 한다.

국민(주민)은 지역의 문제를 스스로 책임진다는 관점에서 지방자치에 대한 애정 어린 관심으로 지방자치에 참여해야 한다. 이러한 변화가 있을 때 현재의 갈등하는 지방자치가 생산적, 협력적 지방자치로 탈바꿈하여 주민행복에 기여할 수 있게 될 것이다. 다시 말해서 중앙정부, 지방자치단체, 그리고 지역주민이라는 세 개의 기둥이 조화롭게 협력해야 한다. (이승종. 지방자치와 분권 강화방안. 국회입법조사처. 2014.12.4. 30∼33쪽)

※ 이상으로 기획 시리즈 <민주주의와 지방자치에 대한 논쟁> 연재를 마칩니다. 그동안 기고 해주신 명길랑 원장님과 독자려러분들께  감사드립니다.


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