광진투데이는 오는 6월 13일, 지방선거실시와 동시에 헌법개정(憲法改正) 국민투표가 함께 논의되고 있는 만큼 개헌 관련 주요 쟁점과 더불어 지방분권, 지방자치 등 관련 내용을 6회에 걸쳐 연재하도록 한다. <편집자 주>
1) 87년 체제를 넘어
2) 권력구조와 정부형태 논의
3) 왜 지방분권인가?
4) 지방분권 개헌의 과제와 쟁점(1)
5) 지방분권 개헌의 과제와 쟁점(2)
6) 광진구의 지방자치 현황
지난 달 26일, 청와대가 정부 개헌안을 국회에 제출했음에도 각 교섭단체의 개헌 당론이 제대로 제출되지 않아 운영이 잠정 중단됐던 국회 헌정특위가 4월 9일자로 재가동되었다. 반가운 소식이다.
문재인 대통령은 개헌안을 발의하며“기본권, 국민주권, 지방분권의 강화는 국민들의 강력한 요구이며 변화된 국민들의 삶과 생각”이라면서 “헌법의 주인은 국민이며 개헌을 최종적으로 완성하는 권리도 국민에게 있다”고 밝힌바 있다.
개헌안에 담긴 내용 중 지방분권의 경우 지난 대선 때 주요 후보들이 모두 공약으로 내세웠을 만큼 충분히 공감대가 형성된 사안이다. 그런 까닭에 이번에 발의된 개헌안이든, 향후의 국회안이든 지방분권의 기본 방향은 크게 다르지 않을 것으로 보인다.
그렇다면 왜 지방분권인가?
앞선 지면에서의 논의를 지속하자면 국가의 틀을 바꾸는 헌법개정은 불가피한 시대적 요구이며, 헌법개정의 방향은 분권(分權)이다. 국가기관간의 수평적 권력분립도 중요하지만 국가와 지방간의 수직적 권력분립도 마찬가지로 중요하다.
수직적 권력분립은 국가의 과부하(過負荷)를 해소하여 국가가 제대로 작동할 수 있도록 한다. 세월호 사태를 비롯, 메르스 사태 등도 국가의 과부하로 인한 기능마비현상의 하나라고 볼 수 있다. 교육문제, 일자리문제, 부동산문제 등도 마찬가지이다.
중앙에 지나치게 집중된 권력으로 인해 국가가 작동하지 않는 사태가 빈발하고 있는 것이다. 환경변화에 능동적이고 유연한 대응체제로 국가운영시스템을 변화시킬 필요가 있다. 우리나라의 국가운영 시스템은 수직적이고 위계적인 권력구조, 중앙집권적 정부형태를 특징으로 하며 유연성이 부족하다. 더 이상 중앙집권적인 구조 하에서는 경쟁력을 갖기 어렵다. 선진 각국의 권력구조가 지방정부의 정책참여를 기반으로 분권화되어 가는 추세에 있음을 주목할 필요가 있다.
동일한 맥락에서 지방분권은 국가의 효율성을 높이기 위한 조직원리이다. 지방마다 다양한 결정을 하도록 함으로써 아래로부터(Bottom-Up)의 혁신이 일어나서 다른 지방에 혁신이 전파되고, 국가를 아래로부터 혁신하기 위한 정치원리이다. 지방간에 기업과 주민을 유치하기 위한 경쟁은 아래로부터 혁신을 유발하는 원동력이 되고 결국 국가 경쟁력을 높이는데 기여한다. 종래 지방분권은 민주화를 위하여 필요하고, 효율성을 위해서는 중앙집권을 해야 한다는 논리가 있었으나, 오늘날의 국가경쟁력이 높은 나라들을 살펴보면 한결같이 지방분권 수준이 높은 국가들 이라는 것을 알 수 있다.
원론적인 측면에서도 지방분권은 국민행복을 증진시키기 위하여 강화되어야 한다. 해마다 UN에서 발표하는 세계행복보고서(The World Happiness Report)의 순위를 살펴보면 대한민국은 몇 년째 50-60위권에 머물러 있다. GDP(Gross Domestic Product, 국내총생산) 기준, 세계 11위의 경제력을 가진 국가의 행복 순위라고 하기에는 너무나 초라한 수준이다. 행복연구로 세계적인 명성을 가지고 있는 스위스의 경제학자 프레이(Bruno Frey) 교수는 '지방분권이 강화될수록, 직접민주주의를 많이 실시할수록 국민들의 주관적인 만족감인 행복도가 증가한다'는 것을 실증적인 비교연구를 통해 입증한 바 있다.
공동체문제가 위로부터(Top-Down) 결정되어지고 국민들은 이를 바라보고만 있어야 하는 나라에 비해, 국민이 주체적으로 공동체문제를 결정하고 능동적으로 해결할 수 있는 나라가 행복하다는 것이다. 국가의 무게 중심이 아래에 있는 나라, 지방분권, 국민분권이 더 많이 이루어진 나라일수록 행복하다는 그의 연구는 우리에게 많은 시사점을 안겨준다.
무엇보다 우리나라와 같은 분단국가에서 지방분권은 통일 한국의 미래를 대비하는 측면에서도 특별한 의미가 있다. 분단국가에서 연방제도는 국가 통일을 실현하기 위한 조직원리로 작동해왔다. 연방제도는 미국 헌법의 아버지들이 분단된 식민지들을 하나의 국가로 통일하기 위해 스위스의 서약동맹(국가연합의 일종)을 참조해 세계 최초로 창안한 정치적 발명품이다.
캐나다와 호주도 분단된 지역들을 통일하기 위해 연방제도를 채택했다. 연방제도는 독자성을 가진 여러 지역정부가 전체로서 하나의 국가를 구성해 다양성 속에서 통합성을 보장하는 지방분권적 정치제도이다. 준비되지 않은 통일은 자칫 걷잡을 수 없는 혼란을 초래할 수 있다.
남한과 북한이 70년이 넘는 시간동안 매우 이질적인 정치체제하에서 기본적인 생활문제의 해결방식을 달리해 왔다는 점을 고려하면 하나의 획일적인 정치질서로는 통일의 충격을 흡수하기 어려울 것이라는 것은 자명하다.
지금과 같은 중앙집권체제하에서 통일이 된다면, 중앙정부가 북한 지역의 세세한 부분까지 일일이 챙기고 모든 책임을 떠안게 된다. 그런 점에서 북한 지역의 특수성과 다양성을 인정하면서 포용할 수 있는 정치 틀을 만들 필요가 있다.
통일 한국에 대한 대비는 북한 사회의 변화와 진행 상황에 따라 논의하는 것도 필요하겠지만, 통일이 예정된 시간 계획에 따라 진행될 수 있는 것이 아니고 정치적인 상황변화에 따라 예측하지 못한 시점에 이루어질 수도 있다는 점에서, 통일을 대비한 다양한 제도의 정립이 요구된다.
고도의 자치권을 갖는 도(道) 단위 지역정부가 각 지역의 문제를 스스로 책임지고 해결하도록 하는 강화된 지방분권이 현실적인 통일대비방안이 될 것이며, 지방분권 강화라는 큰 틀에서 개헌은 긴 여정의 시작점이 될 것이다.
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