3) 재외국민의 보호(在外國民保護)
헌법은 제2조 제2항에서「국가는 법률이 정하는 바에 의하여 재외국민을 보호할 의무를 진다」라고 함으로써 재외국민에 대한 국가적 보호 의무를 규정하고 있다. 재외국민이라 함은 대한민국 국민으로서 외국정부로부터 영주허가를 받았거나 계속하여 장기간 체류하는 자를 말한다. 아무튼 이 조항은 재외국민의 권익보호를 꾀함을 물론 교민청(僑民廳)과 같은 기구를 설치할 근거가 될 수 있다. 우리나라는 재외국민보호의 실효성을 제고하기 위하여 재외국민등록제를 실시하고 있다.
4) 국민의 헌법상 지위
민주국가의 국민은 헌법상 주권자로서의 지위， 기본권의 주체로서의 지위， 피치자(被治者)로서의 지위 등을 가진다.
가) 주권자로서의 국민
우리나라는 국민주권의 원리를 이념적 기반으로 하는 민주국가이므로 국민은 헌법상 주권자로서의 지위를 가진다. 그러나 이때의 국민을 전체국민으로 관념할 경우 국민은 주권의 주체일 따름이고， 국민을 유권자적 시민의 총체를 관념할 경우에만 국민은 현실적으로 국가의사를 결정하는 주권의 행사자를 의미하게 된다.
(1)주권의 주체로서 국민(理念的主權者)현대 민주국가의 국민은 국민주권의 원리에 따라 국가의사와 국가적 질서를 결정하고 최고법규인 헌법을 제정할 권능을 가진다. 헌법전문， 제1조 제2항， 제7조의 제1항， 제8조의 제2항「대한민국， 국민전체， 국민」등 바로 이러한 의미의 국민이다. 이때의 국민은 성별， 연령 등과 관계없이 전체적 통일체로서의 국민으로 관념되고 모든 국가권력의 원천이 된다.
그러나 국민주권에 있어서 국민이 전체 국민을 의미한다면 전체국민이 현실적으로 어떻게 행동통일체로서 정치적 결단의 주체가 될 수 있는가 하는 의문이 제기된다. 그러므로 국민의 법적 성격에 관한 이데올로기적 개념 설에 의하면， 주권자로서의 전체국민은 실정법상 통일적 집단행동이 불가능한 관념적·추상적 구성물에 불과하므로， 국민이 주권자라고 하는 것은 전체국민이 주권자의 현실적 행사자라는 의미가 아니라 다만 이념적인 차원에서 주권의 귀속주체라는 의미일 뿐이라고 한다.
바꾸어 말하면 국민이 주권의 주체라고 하는 것은 국가권력의 이익을 위하여 행사되어야 한다는 국가권력의 정당성의 근거를 의미하는 정치적·이데올로기적 개념에 지나지 아니하는 것이라고 한다.
(2) 주권의 행사자로서의 국민(現實的主權者)
상술한 바와 같이 국민주권의 선언에도 불구하고 주권의 주체인 국민을 전체국민으로 관념할 경우에는 국민은 추상적·이념적 통일체에 불과하기 때문에， 구체적인 국가의사의 결정은 유권적 시민 집단으로 하여금 하게 하거나 유권적 시민 집단이 선출한 대표자로 하여금 하게 할 수밖에 없다.
여기에 이념적 주권자로서의 국민과 현실적 주권자로서의 국민이 구별되어야 할 이유가 있다. 아무튼 주권의 주체로서의 국민이 전체국민이라면， 주권의 구체적 행사자로서의 국민은 전체 시민 중에서 능동적 시민만 아니다.
다시 말하면 전체국민 중에서 일정한 연령에 달하고 특별한 결격사유가 없는 국민만이 유권적 시민이다. 헌법제정의 경우는 물론이고 헌법제정안에 대한 국민투표， 국가안위에 관한 중요정책에 대한 국민투표， 국회의원과 대통령의 선출 등에 있어서와 같이 유권적 시민집단이 헌법규정에 따라 투표와 선거로써 국가의사를 결정하고 국가기관을 구성하는 경우가 바로 이 경우에 해당한다.
그러나 유권적 시민집단으로서의 국민도 국가의사나 국가적 질서를 직접 스스로 경정하는 것은 예외적인 경우에 한정되고， 일반적으로는 유권자집단으로서의 국민이 직접·간접으로 선출한 그 대표기관이 국민을 대신하여 국가의사를 결정하는 대의제민주주의(代議制民主主義)의 방식을 택하고 있다.
나) 기본권의 주체로서의 국민
국가구성원인 개개인으로서의 국민은 국가권력에 의한 보호대상이 되기도 한다. 헌법 제19조에서 제37조까지의 국민이 이에 해당하며， 이때의 국민은 대한민국의 국적을 가진 개개의 국민으로서 곧 기본권의 주체가 된다. 이때의 국민 중에는 자연인 이외에 법인이 포함되는 경우도 없지 아니하다.
다) 피치자로서의 국민
개개인으로서의 국민은 또한 국가적 지배의 대상이 되는 피치자(被治者)로서의 지위를 가지기도 한다. 공의무(公義務)의 주체로서의 국민이 여기에 해당한다. 피치자로서의 국민은 헌법상 국방의 의무, 납세의 의무, 교육을 받게 할 의무, 근로의 의무, 환경보전의 의무 등 공의무를 부담한다. 이때의 국민 중에는 자연인 이외에 법인이 포함되기도 한다.
다. 국가의 영역(國家領域)
1) 영역의 의의
국가는 일정한 범위의 공간을 존립의 기초로 한다. 이 공간이 영역이다. 영역은 국법이 적용되는 공간적 범위를 의미하면서 국가적 지배(통치권)의 물적 대상을 의미하기도 한다. 영역은 영토(領土), 영해(領海), 영공(領空)으로 구성된다. 영역 자체를 자유로이 사용·수익·처분하고 영역 내의 인(人)과 물(物)을 독립적·배타적으로 지배할 수 있는 국가권력을 영역권(領域權) 또는 영토고권(領土高權)이라 한다.
2) 영역의 범위(範圍)
(가) 영토(領土)
영토라 함은 국가영역의 기초가 되는 일정한 범위의 육지를 말한다. 입법례로서는 영토의 범위를 헌법에 규정하는 국가와 규정하지 아니하는 국가가 있다. 우리나라는「대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다」라고 하여 헌법에서 이를 규정하고 있다.
(나) 영해(領海)
영해라 함은 영토에 접속한 일정한 범위의 해역을 말한다. 영해의 범위는 과거에는 착탄거리설(着彈距離說)에 따라 영토로부터 3해리로 하는 것이 원칙이었지만, 최근에는 6해리·12해리·200해리 등이 주장되고 있다. 우리나라는 영해 및 접속수역법(領海·接續水域法. 1995.12.6.개정)에 따라 한반도와 그 부속도서의 육지에 접한 12해리까지를 영해로 하고 있다.
(다) 영공(領空)
영공이라 함은 영토와 영해의 수직상공을 말한다. 영공의 범위에 관해서는 영공무한설(領空無限說), 인공위성설(人工衛星說), 부양력설(浮揚力說), 인력설(人力說), 대기권설(大氣圈說)등이 있으나, 다수설은 지배 가능한 상공에 한정된다고 보고 있다.(실효적지배설·實效的支配說)
3) 영토의 변경
국가의 영토는 자연적 원인에 의하거나 국제조약에 따라 그 범위가 변경되는 일이 있다. 영토가 변경되는 경우에도 국가의 동일성에는 영향이 없고, 국가의 지배권이 미치는 공간적 범위와 국민의 범위에 변동을 가져올 영토변경에 수반되는 법적 효과로는 영역주민의 국적에 관한 효과와 그 영역에 적용되는 법체계에 관한 효과가 있다.
4) 대한민국의 영역
(가) 헌법의 영토조항
헌법 제3조는「대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다」라고 하여 우리나라의 영역의 범위를 명백히 하고 있다. 이 영토 조항의 정치적 의미는 대한민국의 영역이 구한말시대(舊韓末時代)의 국가영역을 기초로 한다는 것(구한말영토의 승계론)과 우리나라의 영토의 범위를 명백히 함으로써 타국의 영토에 대한 야심이 없음을 표시하는 국제평화주의지향의 의지를 엿보게 하는 것이다.(국제평화주의론)
그리고 영토조항의 규범적 의미는「한반도에서의 유일한 합법정부는 대한민국」이라거나「휴전선 이북지역은 인민공화국이 불법으로 점령한 미수복지역(未收復地域)이라는 해석론의 헌법적 근거로 삼을 수 있다는 데 있다. 이러한 해석논리에 따라 조선민주주의인민공화국(朝鮮民主主義人民共和國)의 지배체제를 찬양하거나 지지하는 자는 처벌을 면할 수 없다고 보는 것이다. 그에 관한 법률이 바로 국가보안법(國家保安法)이다.
(나) 평화통일 조항
1972년 제7차 개헌 이후 헌법에는「조국의 평화통일의 사명」(헌법전문),「평화적 통일정책을 수립하고 추진」(헌법 제4조), 「대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 진다」(헌법 제66조 제3항),「조국의 평화적 통일… 에 노력」(헌법 제69조),「평화통일 정책의 수립」)헌법 제92조)등 일련의 평화통일조항이 추가되었다. 뿐만 아니라 이들 평화통일 조항들을 근거로, 1990년에는「남북교류·협력에 관한 법률」이 제정되고, 1991년에는「남북사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서」(남북합의서)까지 교환되었다.
이러한 평화통일 조항이 헌법에 수용되고 남북합의서의 교환이 이루어진 헌법 정책적 배경은 국제적 차원에서 냉전체제가 종식을 고하고 동서독이 통합을 이룩하였으며 남북한이 동시에 UN에 가입한 마당에 더 이상의 소모적인 남북한의 이념적·군사적 대결은 무의미하고 시대착오적인 것이 아니냐는 현실에서 헌법의 영토조항은 유일합법정부론의 헌법적 근거조항이라기 보다 오히려 우리의 통일정책에 걸림돌이 되는 독소조항(毒素條項)으로서의 의미를 갖는 것이라는 견해마저 제시하고 있는 실정이다.
(다) 영토조항과 평화통일 조항의 규범 조화적 해석
군사분계선북방지역까지 대한민국의 영토로 간주하는 영토조항과 분단과 북한의 실체인정을 전제로 하는 평화통일조항은 그 규범적 의미와 내용이 양립할 수 없는 것이므로, 양 조항은 상충관계에 있다고 할 수 있다. 이들 조항의 상호관계에 관한 헌법해석론이 갈리고 있는 것도 그 때문이다. 그 중 제1설은 영토조항우위론(領土條項優位論-유일합법정부론, 흡수통일론 등), 제2설은 평화통일조항우위론(平和統一條項優位論-헌법변천론, 국제 정치적 현실론, 신법우선론 등), 제3설은 북한정권의 2중적 성격론(헌법제판소의 입장)이라 할 수 있다.
우리 헌법재판소는 최근의 결정에서「현 단계에 있어서의 북한은 조국의 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자임과 동시에 대남적화노선을 고수하면서 우리 자유민주주의체제의 전복을 획책하고 있는 반국가단체라는 성격도 함께 갖고 있음이 엄연한 현실인 점에 비추어, 남북교류협력에 관한 법률 등이 공포·시행되었다 하여 국가보안법의 필요성이 소멸되었다거나 북한의 반국가단체성이 소멸되었다고 할 수 없다.
러므로 국가의 존립·안전과 국민의 생존 및 자유를 수호하기 위하여 규정하는 국제평화주의나 평화통일의 원칙에 위반된다고 할 수 없다」라고 판시함으로써,「북한정권의 2중적 성격론」을 전개하고 있다. 이와 같은 북한정권의 2중적 성격론은 영토조항을 근거로 하여 북한을 반국가단체로 규정하면서도 평화통일조항을 근거로 하여 북한을 대화와 협력의 동반자로도 규정하고 있다는 점에서 양 조항의 규범 조화적 해석을 시도한 견해라고 할 수 있다.(권영성.헌법학개론.법문사.1999. 78∼90쪽)
대한민국의 영역에서의 헌법의 영토조항과 평화통일 조항은 북한과 국제사회에 우리의 입장을 확고하게 밝히고 있다. 헌법 제3조에서「대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다」고 규정하고 있다. 북한도 같은 주장을 하고 있다. 1948년 12월 12일 유엔은「대한민국은 한반도에서 유일한 합법 정부」라고 승인하였다. 이 결의의 배경을 보자.
1946년 5월 제1차 미소공동위원회가 결렬한 지 1년 뒤인 1947년 5월 제2차 미소공동위원회가 열렸으나 소련의 종전 주장으로 난항에 빠지자 미국이 미·영·중·소 4개국 외상회의에 회부하자고 제안 했으나, 소련이 이를 거부하자 미국은 1947년 9월에 한국독립의 문제를 국제연합(유엔)에 제출하였다.
미국은 유엔 감시하에 총선거를 실시하고 그 결과 정부가 수립되면 미·소양군은 철수할 것이며, 이러한 모든 절차를 감시 및 협의하기 위하여 유엔한국위원단을 설치할 것을 제안하였다. 이 결의안은 약간의 수정을 거쳐 소련의 반대 속에 절대 다수로 유엔총회를 통과하였다. 이 결의에 의하여 유엔한국위원단은 1948년 1월에 활동을 개시하였다.
그러나 소련은 이 유엔한국위원단의 활동을 반대 하였고, 위원단의 북한에서의 활동을 좌절시켰다. 위원단의 보고에 입각하여 1948년 2월 유엔소총회에서는 가능한 지역에서만이라도 총선거에 의한 독립정부를 수립할 것을 결의하였다.
1948년 5월 10일 남한에서 총선거가 실시되었다. 198명이 국민의 대표로 선출되었고 5월 31일 국회가 개회되어 제헌국회는 헌법제정에 착수하여 7월 12일에 국회의 통과를 거쳐 7월 17일 헌법이 공포되었다. 이어 행정부가 조직되고 8월 15일에 대한민국정부의 수립이 국내외에 선포되었다. 이해 12월 대한민국은 유엔총회의 승인을 얻어 대한민국은 한반도에서 유일한 합법정부가 된 것이다.
여기서 유일한 합법정부의 뜻은 유엔 감시 하에 총선거가 실시된 38도선 이남을 말하는 것이다. 38도선 이북까지를 포함한 영역을 말하는 것이 아니다. 1991년 9월 17일 남북한이 유엔에 동시 가입함으로써 38도선 이북의 땅에 국가가 있음을 유엔이 인정한 것이다. 따라서 한반도의 유일한 합법정부는 38도선 이남을 뜻한바 헌법 제3조의 대한민국의 영토 규정은 현실성이 없다는 주장이 대두 된 것이다. 〈계속〉
